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日前，财政部发布《政府会计准则——基本准则》（下称“《基本准则》”），为我国政府会计的新一轮改革拉开了序幕，进一步明确了改革的具体路径。 具有基石性与纲领性作用 《基本准则》的发布为我国整个政府会计标准体系提供了概念基础与行动纲领，具体体现在两个方面：一是统一界定并规范了政府会计中的重要概念。《基本准则》对政府资产、负债、净资产、收入、费用、预算收入、预算支出、预算结余等概念进行了科学的界定。这为未来政府会计具体准则及政府会计制度的制定奠定了统一的概念基础；二是进一步明确了政府会计改革的具体方向。《基本准则》充分体现了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的重要精神与基本思想，并进一步明确了未来政府会计标准体系的建设应该以“双系统”、“双要素”、“双基础”为行动纲领，分离政府财务会计与预算会计子系统，采用两套会计要素，分别使用权责发生制会计基础与收付实现制会计基础。 厘清了三个关系 在我国，财政部门是政府会计的主要信息使用者，甚至在一段时期是首要信息使用者。财政部门的预决算信息需求自然成为政府会计的重要甚至是首要目标。我国现行的行政事业单位会计侧重于预算资金的收入、支出及结转结余的核算，强调不同资金的来龙去脉，正是为了服务于预算管理目标。近年来，随着政府财务公开改革的深入推进，社会公众等政府外部信息使用者也逐步成为了政府会计信息的重要需求方。不同于传统财政部门关注预决算信息，他们关注的是政府的财务状况与运营绩效等财务信息。此外，受到厉行节约、防范财务风险等理念的影响，政府内部管理者也逐步开始重视政府财务管理，并关注资产存量与消耗、债务期限与结构、成本管理与控制等方面的财务数据。可见，政府会计目标亦需要服务于政府财务管理。 然而，服务于预算管理目标，政府会计需较大程度地运用收付实现制基础；而服务于财务管理目标，政府会计则需要较大程度地运用权责发生制基础。在同一会计系统中，同时满足上述两种目标，既不可能亦无必要。《基本准则》采用的双系统、双基础的做法较为恰当地解决了这一难题。《基本准则》厘清了预算管理、财务管理与政府会计三者之间的关系，有利于更大程度地发挥了政府会计的财务与预算管理功能。 明确政府会计信息披露内容与组成要件 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。随后，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，要求加快推进政府会计改革，逐步建立以权责发生制政府会计核算为基础，以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度。上述两个重要文件均对政府会计信息披露与政府综合财务报告提出了概要性的要求。然而，如何将这些要求与会计系统实际结合，政府到底需要披露哪些信息，这些信息之间是何关系，仍需具体规定。 《基本准则》首次明确了政府会计信息由决算报告和财务报告共同组成，并详细阐述了二者的关系：政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准；而政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。此外，财务报表包括会计报表和附注，会计报表至少应当包括资产负债表、收入费用表和现金流量表。 为统一会计规范预留接口 《基本准则》在总则部分界定政府会计主体时，指出“各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位”。这意味着除“军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用本准则”以外，未来所有的行政事业单位会计核算标准均应由统一政府会计准则体系予以规范。 此外，《基本准则》在“基本准则定位”部分还提出了“政府会计制度”概念。这意味着，在完整的政府会计准则体系尚未完全颁布之前，建立一套统一的政府会计制度亦是一种可行的替代性方案。 （作者为中南财经政法大学政府会计研究所教授） |
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