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作者:徐承红等
2010年10月25日
一、中国城市化发展的历史阶段及其特点
在城市化各种各样的定义中有一种较为主要的提法是：人口向城市集中的过程即为城市化。城市化发展水平通常通过城镇人口占总人口的比重来测算。通过对我国建国以来城市化所经历的60年历程的测量，我们看到（见表1），中国城市化发展水平不断提高并呈现出一定的阶段性。基于60年来我国城市建设方针的变化，可以将我国建国以来的城市化进程分为四个历史阶段：围绕工业化建设生产型城市发展阶段（1949年-1978年）、体制改革下城市发展拉动型阶段（1979年-1990年）、外部扩张和内部重组的城市发展加速阶段（1991年-1999年）、城乡统筹过程中的城市发展阶段（2000年-至今）。
（一）围绕工业化建设生产型城市阶段（1949年-1978年）
新中国诞生后，中共七届二中全会决议提出了"工作重心由乡村转移到城市，城市建设的总方针主要是围绕工业化有重点地建设城市"的发展战略，中国城市化发展迎来了一个新的开端。该阶段呈现出的特点是以工业化的发展带动城市建设，城市化水平发展平稳但相对缓慢。一是城市化水平以每年缓慢递增并相对稳定的速度增长（见表1）。1949年，新中国刚成立时，全国仅有城市132个，城市市区人口3949万人，城市市区人口占全国总人口比重7.3%，至1978年，城市化增长速度稳定10%-18%之间，其中1949至1957年提高了4.8个百分点，这得益于三年国民经济恢复，以及第一个五年计划时期正确的经济发展路线和巨大的经济建设成就。二是城市数量有所增加，从1949年50万人口以下的城市98个增加到1957年的140个。三是城市空间布局有所调整，中西部兴起了一系列工业城市，如郑州、包头、兰州、西安、成都等。但1958年开始的"大跃进"运动使城市化进程受阻，城市发展十分缓慢。
（二）体制改革下城市发展拉动型阶段（1979年-1990年）
党的十一届三中全会以来实施了一系列对内改革、对外开放的政策措施，其中城市建设方针主要是"控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市"，这一时期尽管城市化发展滞后于工业化发展，但城市化进程仍进入了快速拉动阶段并取得了积极成效，其特点表现为城市化人口增长不是工业化带动的，而是农村人口向小城镇转移引起。典型的案例是在以外资为经济发展推动力的东部沿海地区，遍地兴起的乡镇企业吸引了大量农村剩余劳动力，他们离开土地，进入乡村、小城镇一级的工厂从事生产劳动，形成了我国"自下而上"的城市化过程。无论是"外资驱动型"的珠三角地区，还是私企壮大的"温州模式"，或是集体所有制企业蓬勃发展为特征的"江苏模式"，乡镇企业带来了小城镇的快速发展。1989年，全国共有大城市58个（其中特大城市30个），中等城市117个，小城市275个，小城市人口占全国城市总人口比重持续上升。1979至1990年间，城市化水平提高了8.5个百分点（见表1）。
（三）外部扩张和内部重组的城市发展加速阶段（1991年-1999年）
改革开放带来经济发展、资金积累、居民收入快速增长的同时，新区、开发区建设以及建设国际化大都市的热潮也使我国城市化发展进入了新的阶段。这一时期城市化水平提高了近10个百分点（见表1），城市空间外部扩张和内部重组加速，表现为旧城改造如火如荼；新区建设日新月异；工业开发区、高新技术开发区遍地开花；中心商务区随处耸立的特征。这主要是因为土地价格的引入，为城市空间结构重组带来了新的机遇，改变了我国长期以来的土地无偿、无限期使用制度；政府通过协议，招标或是拍卖等方式出让土地使用权，对旧城改造、新区建设以及基础设施投资注入了大量资本，这使得土地价值和资本分配成为了城市结构优化的依据。
（四）城乡统筹过程中的城市发展阶段（2000年-至今）
经历了前三个阶段的快速发展，城市化水平已经有了很大提高，但是城乡发展差距的继续扩大制约了农村经济社会发展，使得国家经济社会发展处于一种失衡状态。统筹城乡发展，是党中央在新世纪新阶段解决"三农问题"而制定的一项重大战略，其内涵是使农村劳动力进入城市以及农村劳动力在非农业领域就业的自由流动性加大；其实质是要把城市与农村、农业与工业、农民与市民作为一个整体，纳入到经济社会发展的统一规划中去统筹解决，从根本上改变城乡二元结构，逐步实现城乡一体化。这一重大战略决策，使城市化进程与城乡建设相结合的步伐加快。目前我国已经形成了上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、重庆和成都、武汉城市圈、长株潭城市群等七个国家级综合配套改革试验区互动的试点格局，为我国探索新型城市化发展道路提供经验和示范。至2009年底，全国城市总数达到660个；城市化水平已经上升到46.6%，近5年来，年均增加0.9个百分点，虽然比前一时期增长有所回落，但仍处于高位区间（见表1）；城市人口持续扩张；并呈现出鲜明的特征：都市群（城市群）已经成为区域经济发展的龙头；城市规划成为引领区域发展的强大引擎；城市发展不仅要考虑经济增长幅度，还要更加注重资源节约、环境保护等；城市投资环境改善，基础设施逐步完善；城市产业结构不断优化，创新能力取得较大提高。
二、中国城市化发展目前存在的重大问题
（一）失地农民问题
与城市化在城市规模扩张和城市功能提升和完善相伴随的，是大量城郊结合部的农民失去赖以生存的土地。城市化的宗旨本应是他们户口的城市化、生活的城市化和就业的城市化。然而，为了解决城市建设准备金不足或其他融资渠道狭窄的困难，许多地方政府通常采用的解决办法就是尽量压低征地拆迁费用支出，这使得被征地农民的切身利益受到极大的损害，失地农民失去了土地之后也失去了生存的基础。这不仅制约了我国城市化的发展，更严重危害了社会的安定。
（二）生态环境问题
城市化的发展是伴随着工业化的发展来推动的。在城市化快速发展的同时，固体废弃物污染、水污染、空气污染等问题也日益加剧；交通拥堵问题日渐严重；大多数城市都是工业、人口高度集中地区，大量废弃物的产生远远超过了城市环境的自净化能力，导致城市环境问题日益严重，城市化陷入了巨大的生态困境中。2008年全国工业固体废物产生量为19.01亿吨，比2000年增加近11亿吨；城市生活垃圾达到1.54亿吨，生活垃圾无害化处理率平均为66.8%，全国将近2／3的城市陷入垃圾的包围之中；全国近一半的城镇饮用水源地水质不符合标准；城市大气污染严重，2008年在监测的519个城市中，空气质量达到一级标准的城市21个(占4.0%)，达二级标准城市378个(占72.8%)，达三级标准城市113个(占21.8%)，劣于三级标准城市7个(占1.4%)。北方城市，特大、超大型城市，产煤区的城市空气污染尤为突出。
（三）资源问题
资源供给是城市化发展的客观要求。然而，资源利用危机已经成为我国城市化发展的"瓶颈"，资源紧缺、浪费以及利用率低下等严峻考验着我国城市化的可持续发展。从水资源来看，中国人均淡水资源只有2290多平方米，城市化人口的剧增使生产用水和生活用水大幅上升，加上江河湖泊等地表水及地下水质遭到严重污染，城市的空间布局与水资源承载能力不相适应的问题越来越突出，655个城市中现在有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水；全国城市日缺水量达1600万立方米，年缺水量60亿立方米。从土地资源来看，城市用地的巨大需求与可供土地的严重短缺的矛盾日益尖锐，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，又比上一年度减少29万亩，耕地数量越来越接近18亿亩"红线"。耕地总量的不断减少、城市建设用地的紧张和浪费、城市的粗放式发展等都严重阻碍了城市综合质量的提高和功能的正常发挥，降低了城市发展的承载能力。从能源来看，城市需要的能源供给严重不足，尤其是石油和电力。2009年我国累计进口原油2.04亿吨，比上年增长13.9%；煤炭消费量27.4亿吨，增长3.0%；全国综合能源利用效率约为33%，比发达国家低10个百分点。
（四）城市发展均衡问题
尽管我国城市化进程迅速推进，总体城市化水平即将达到50%，但各地区的城市化发展水平相当不平衡。空间上明显地表现为沿海东部地区高度城市化，内陆黄河以北地区中度城市化，内陆黄河以南地区低度城市化趋势。而且，地区梯度差异极大。2008年，沿海和东北地区的12个省区城市化水平最高，平均城市化率达到61.68%，尤其以上海、北京、天津三个直辖市城市化水平最高，分别为88.6%、84.9%、77.23%。内陆地区的城市化水平差异很大，低的如西藏只有22.61%，高的有内蒙古51.71%，跨度很大。河南、四川、贵州、云南、甘肃和新疆不到40%，河北、安徽、湖南、青海略高于40%（见图2）。
三、中国城市化发展的新模式、新趋势
对于即将到来的"十二五"时期，中国城市化如何妥善解决现存的重大问题，需要我们审时度势，积极规划城市化未来发展的新模式。以经济学家佩鲁(Perroux)为代表的增长极理论认为，如果中心城市的增长导致外围地区原材料和农产品生产的增长，则增长极会对外围地区的增长产生"扩散效应"。城市和地区被看做处于不同地位的经济单元，其中，增长极处于绝对主导地位，而其他城市和地区则处于接受扩散的被主导地位，强调中心城市的增长对外围地区起着主导作用。佩鲁(Perroux)甚至明确提出中心城市的支配作用是经济总体发展所必需的。以克里斯泰勒(Christaller)和廖什(A.Losch)为代表的中心地学说则从消费和服务出发，认为小城镇相应的市场区范围决定了它只是日常商品和服务市场的中心，较大城镇则同时是耐用品和较高档次服务市场的中心，依此类推，地区或国家的中心城市必然是规模经济最大的产品或服务业市场中心。中心城市同时具有下级城市所有的市场和服务中心功能。由于高等级城市提供高级别的产品和服务，低等级城市对高级别产品和服务的需求只能在高级中心得到满足，因此，下级城镇的经济增长是上级城市增长的基础。
结合增长极理论和中心地学说，本文认为，根据我国各个地区的特点和中国城市化发展现存的重大问题，城市化未来的发展方向应该是"以中心城市为核心，带动周边中小城市发展，支持城市间及周边地区基础设施共建，引导资源整合，共建共享，坚持以线串点，以点带面，逐步辐射边缘中小城镇，形成规模化、生态化、可持续发展的城市网络体系"。所谓中心城市，指的是在政治经济、文教科技、商业服务、交通运输、金融信息等方面都具有吸引力和辐射力的有一定规模的综合性城市。根据其空间的影响范围，该模式及其影响具体表现为：
第一，以中心城市为核心，它具有中小城市无法相比的优越发展条件。中心城市相对于周边中、小城市，具有规模优势、市场优势、信息优势、人才优势、基础设施优势等，正是这些优势的吸引，使得区域中的二、三产业，人口、人才，原料、资金和科学技术向中心城市集聚，使得中心城市比周边中、小城市具有更大的集聚经济效应。世界城市的发展也存在一个普遍规律-中心城市优先增长。
第二，通过人口和产业从城市向郊区的转移、城市道路交通网络向周边小城市和小城镇的延伸，将中心城市的发展扩展到周边中小城镇，可以有效地缓解和解决中心城市发展中存在的生态环境污染、资源紧缺、交通堵塞等问题。既可大大节省城市建设土地、道路占地土地和其他方面需要的占地面积，缓解城市化建设用地与农业用地争地的矛盾，同时又可吸纳中心城市拥挤人口，释放中心城市空间，改善城市生态环境，促进区域经济协调发展。
第三，该模式将使大、中、小城市和城镇的发展在区域统一规划下进行，避免产业无序竞争，基础设施重复建设，从而促进城市质量提高和功能完善，有利于区域整体发展。一方面，周边市县经济增长对位于市场中心的上级城市将会起着明显的市场区增长作用，另一方面中心城市的发展也需要依靠地区经济的全面发展。随着城市化进程的推进，一些小城市、小城镇随着城市规模、人口的扩大，基础设施、功能的完善和提高，发展成为中等城市或大城市，继续带动周边中、小城市发展，进一步推动城市化的发展进程。
四、推进城市化进一步深化发展的政策建议
（一）从制度上建立劳动力转移和人口流动的机制
着力解决城市化过程中存在户籍、劳动就业、教育、医疗、住房等制度性障碍，使进城农民真正享受到市民权，给予包括失地农民在内的进城农村人口公平生活的权利。考虑依次开放小城市、中等城市、大城市户籍的梯度发展政策,逐步放宽直至完全消除户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。彻底清除农民工在城市就业的各种壁垒,建立起劳动者凭借身份证、技能即可参加劳动市场竞争的就业新格局,同时，完善相关法律法规,保护农民工的合法权益,建立健全服务体系和培训制度,增进农民工的就业能力和就业水平。将对包括失地农民在内的进城农村人口管理全面纳入城市政府的管理体系,使他们能够参与城市政治、社会生活,能够享受城市公共服务所带来的子女教育、医疗和住房等方面的社会福利。总之，户籍制度改革同劳动就业、教育、医疗、住房等社会保障制度等各项社会改革结合起来，同步进行，逐步建立健全统一的社会保障新体系。
（二）大力发展城际间以及中心城市向周边城市畅达、宜人的道路交通网络体系建设
首先，继续推动城市间以及中心城市向周边城市扩展的公路和城市道路建设，建设高等级的道路,加大公路等级率的提高，强化公路的运载能力，重点发展高速公路的支线。其次，建立适合城市间协调发展的多层次、立体化的先进交通网络体系，逐步规划建设大容量的轨道交通，降低城市公共交通的使用以及资源耗用和环境压力，在规划线路方案时考虑生态环境的保护，在建设中要注重绿化，改善能源质量，考虑交通网络建设对人文景观、文化遗产的影响。加大科技投入，提高交通网络的科技含量，实现资源节约和环境友好的双重目标。再次，正确处理好公路、铁路、水路和航空等交通方式的分工协作关系，整合交通网络体系，推动公路、铁路、水路和航空联动规划，形成以高速公路、城际轨道、铁路、水路、航道为脉络，以车站、港口、机场为节点的现代化立体交通网络，实现合理衔接。最后，通过制定各种交通方式的具体导向政策,明确各种方式的发展方向和适用范围,形成合理共存和优势互补的局面,促进各种交通方式的紧密衔接。
（三）建立健全城市化发展的绿色GDP测量指标体系
依据城市发展类型合理规划城市科学发展的规模，科学估算当地城市化进程中的资源环境承载能力。首先，认真落实各项环保法规政策，研究并采用绿色GDP的衡量指标，将环境成本从经济增长数值中扣除，将城市环境质量评价、空气质量变化、饮用水质量变化、城市绿化覆盖增长率、环保投资增减率、市民环境诉求事件发生数量等指标纳入到政府官员考核标准。其次，找准城市定位，城市总体规划应坚持大中小城市和小城镇协调发展，人口规模应当研究本地区资源、环境的保障，符合城市定位和产业结构。城市总体规划编制中要着重研究城乡建设用地，做到土地使用性质与土地利用规划相互衔接，城市总体规划编制和审批都要落实耕地保护要求和政策。最后，大力推行大型公共建筑节能改造与监测，积极推广可再生能源建筑应用，大力发展绿色建筑和超低能耗建筑，合理构建资源价格体系，用价格杠杆调整激励社会节约资源。在政策上正确引导消费需求，提倡适度消费、公平消费和绿色消费，提升全民整体生态环保意识和素质。
（四）建立区域内城镇协调发展机制
城市之间要以产业的发展为支撑，通过建立健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制，来实现区域内城镇间的协调互动、优势互补与共同发展。积极研究和制定相关政策促进城市间经济体制环境、要素市场的统一；政府应在信息提供、信贷、产权变更等方面给予相应支持，使产业转移有序、合理；建立合作联动的新机制，正确处理好产业水平分工和垂直分工的关系，解决好产业的聚集和扩散；及时制定和实施有关法律法规和政策，推动和规范城市政府之间区域经济合作，保障各方合法权益，使城市之间的合作能够各展所长，优势互补，共同发展；及时为企业跨城市发展提供法律保障和配套服务，建立中心城市与周边城市政府间协调管理机制，形成城乡协调、产业互补、功能优化、竞争力不断提升的城市网络体系，从而应对全球化的挑战。
基金项目：西南财经大学"211工程"三期优势项目--人口、资源与环境经济学。
(作者单位：西南财经大学经济学院)
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