|
关于我市固定资产投资项目审核制度的调研报告 为深入贯彻落实党的十八届三中全会关于“深化行政审批制度改革”精神和内蒙古自治区“8337”发展思路，着力破解审批程序繁、效率低、时限长的问题，促进我市项目审核工作规范化、科学化，我委组织有关科室对我市现行项目审核制度执行情况开展调研，现将调研情况汇报如下： 一、项目审批制度适用范围 我市发改委权限内的“项目审批制”包括政府投资项目的审批制和企业投资项目的核准制和备案制三类。2009年，我市根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）、《内蒙古自治区投资体制改革实施意见》（内政发〔2005〕100号）、《内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法》（内政发〔2005〕290号）等文件精神，印发了《二连浩特市政府投资建设项目管理办法》（二政办发〔2009〕101号）、《关于建设新开工项目管理联动机制的通知》（二政办发〔2009〕92号）文件，其中对权限内使用政府性资金投资建设的项目，实施审批制管理；对《内蒙古自治区政府核准的投资项目目录》权限内和房地产开发类的企业投资项目，实行核准制管理；对权限内《内蒙古自治区政府核准的投资项目目录》外的企业投资项目，实行备案制管理。 二、项目审批类型划分 我市发改部门项目审批类型主要分为政府投资项目和企业投资项目两种。 （一）政府投资项目。根据《国家发展改革委关于审批地方政府投资项目的有关规定（暂行）》（发改投资〔2005〕1392号）和《内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法》（内政发〔2005〕290号）及《二连浩特市政府投资建设项目管理办法》（二政办发〔2009〕101号）等文件精神，政府投资项目是指国家、自治区下达的预算内资金和各类专项扶持资金、国债资金以及本级财政资金（包括资本金注入和政府贷款），用于固定资产投资的项目，原则上由市发改委对项目可研、初设、节能评估、招标实施方案进行审批。目前，除自治区发改委保留的15项审批项目及国家有关规定需由国家有关投资主管部门审批的项目外，其余政府投资项目均由盟市政府投资主管部门审批，我市发改委审批权限与盟市发改委权限相同。 （二）企业投资项目。包括内资企业和外资企业投资项目两大类。按照内蒙古自治区人民政府《关于印发<内蒙古自治区政府核准的投资项目目录（2011）年本>等投资体制改革配套文件的通知》（内政发〔2011〕128号）文件规定，企业投资《内蒙古自治区政府核准的投资项目目录》内的项目，要实行核准制管理。该《目录》随国家调整而调整，目前除《内蒙古自治区人民政府关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（内政发〔2013〕104号）文件及自治区发改委《关于取消、下放和保留的行政审批事项情况》中明确取消核准项目外，仍执行《内蒙古自治区政府核准的投资项目目录》（2011版），目录中企业投资核准项目涉及13个领域，68类项目。经我委对照梳理我市固定资产投资项目核准事项，目前我市权限内的企业投资核准项目涉及8个领域，20类项目。同时，根据内政发〔2011〕128号文件规定，在自治区境内投资建设《内蒙古自治区政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案制，目前项目备案权限已全部下放至盟市发改委。 内资企业投资项目，采取核准制或备案制管理。其中，实行核准制的项目，由我市发改委按照《内蒙古自治区企业投资项目核准办法》的规定进行核准；实行备案制的项目，由我市发改委按照《内蒙古自治区企业投资项目备案办法》的规定进行备案。房地产开发项目，根据《关于印发内蒙古自治区房地产开发项目核准、审批暂行办法的通知》（内发改投字〔2008〕986号）及《内蒙古自治区城市房地产开发经营管理条例》要求，对商品房开发项目及房地产开发企业实施的经济实用项目实行企业投资项目的核准制管理，对政府组织建设的经济适用住房项目实行审批制。 外资企业投资项目，一律采取核准制管理，其中按照《外商投资产业指导目录》分类，总投资3亿美元以下的鼓励类、允许类项目除《政府核准的投资项目目录》规定需由国家及自治区有关投资主管部门核准之外的项目由市发改委核准。 三、项目审批制度分类 目前，我市投资项目审批制度由政府投资项目的审批制和企业投资项目的核准制或备案制三大类组成。 （一）政府投资项目的审批制。相对于企业投资项目的核准制和备案制较为复杂，包括可研审批、初步设计和概算审批、招投标实施方案审批三个环节。项目建成后，还应由项目主管部门会同有关部门组织进行竣工验收。 1、可研审批。《二连浩特市政府投资建设项目管理办法》（二政办发〔2005〕290号）中规定：政府投资的建设项目，必须经市委、政府相关会议研究通过，方可办理各项相关手续。同时，项目单位应当委托具备相应资质的工程咨询机构编制项目可行性研究报告，向市发改报送正式的可行性研究报告，并附市委、政府相关会议纪要或市政府批复文件、规划选址意见、土地预审意见、环评审批意见、资金承诺意见及固定资产投资节能评估和审查审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向规划部门申请办理规划许可手续，向国土部门申请办理正式用地手续；最后，依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。可研批复文件有效期为两年，逾期须重新办理审批手续。 对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，发改部门只审批资金申请报告，但同时应附项目核准或备案文件和环保、国土、规划部门意见及其它文件，已使用贷款的还应附贷款银行的付息单。 2、初步设计和概算审批。可行性研究报告经批准后，项目单位依据可行性研究报告批复文件，委托相应资质的工程咨询机构编制初步设计方案（含投资概算）。初步设计和概算是指导施工设计、工程建设、计划安排、投资控制和开展项目审计、竣工验收的基本依据，不得随意变更。根据《二连浩特市政府投资建设项目管理办法》（二政办发〔2005〕290号）要求，初步设计方案确定的建设内容和建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围。项目建设确需突破可行性研究报告设计方案的，需提交市政府相关会议研究决定，并出具相关文件后方可组织实施。 3、招投标实施方案审批。按照《中华人民共和国招标投标法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》等有关法律法规规定，市发改委是全市招投标活动的综合监管部门，负责项目招投标实施方案的审批工作和招投标交易活动的监督管理。项目单位完成可研审批和初步设计审批或实施方案审批后，编制招投标实施方案报市发改部门审批。 4、竣工验收。本级政府性投资项目按批准涉及建成后，项目单位应当在6个月内编制完成工程结算和竣工决算，报财政部门和审计部门审核后，由项目主管部门会同有关部门组织竣工验收。利用中央及自治区预算内或其它政策性资金的投资项目，由市发改委负责组织竣工验收，各有关行业行政主管部门按照各自职责分工，配合好建设项目的初步或专项竣工验收工作。 （二）企业投资项目的核准制。核准制项目的管理程序相对审批制要简单一些，我市依据《内蒙古自治区企业投资项目核准办法》执行，《办法》中明确规定了核准制项目的行政管理程序：项目单位应按照国家有关要求，委托相应资质的工程咨询机构编制项目申请报告，项目单位在报送申请报告时，需附规划选址意见、用地预审、环评审批文件、固定资产投资节能评估和审查文件。项目取得核准批复文件后，向相关部门申请办理规划许可、正式用地手续等；最后要依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。核准批复文件的有效期为两年，逾期须重新办理核准手续。如建设地址、投资主体、主要建设内容、生产工艺等发生重大变化，须重新办理核准手续；项目单位如需对项目核准批复文件所规定的内容进行调整，应及时以书面形式向市发改委报告。发改委根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理核准手续。 对于房地产开发项目，根据《关于印发内蒙古自治区房地产开发项目核准、审批暂行办法的通知》（内发改投字〔2008〕 986号）及《内蒙古自治区城市房地产开发经营管理条例》要求，结合我市实际，除附以上附件的同时，还应附企业开发资质。 （三）企业投资项目的备案制。备案制项目与审批制、核准制项目审核流程相比最为简单，按照《内蒙古自治区企业投资项目备案办法》文件规定，实行备案制的项目，项目单位应首先向市发改委申请办理备案手续，在提交申请备案报告的同时，附备案申请表、企业营业执照副本复印件及与建设项目有关的相应资质证书复印件。项目通过“合规性”审查后，由市发改委向项目申请单位出具项目备案通知文件，备案通知文件有效期为两年，逾期须重新办理备案手续。项目备案通知文件是项目申请单位开展投资项目各项前期准备工作的初始依据。项目申请单位凭备案文件分别向住建、国土和环保等部门依法办理规划选址、用地和环评等手续。最后依据相关批复文件，向建设主管部门申请办理项目开工手续。如建设地址、投资主体、主要建设内容、生产工艺等发生重大变化，须重新办理备案手续；项目单位如需对项目备案通知文件所规定的内容进行调整，应及时以书面形式向市发改委报告。市发改委根据项目调整的具体情况，出具书面确认意见或要求其重新办理备案手续。 四、存在的问题 目前，我市投资项目审批制虽较以往趋于科学灵活，也能适应市场经济发展的客观需要，但在项目审批和管理方面仍存在一些问题，亟需进一步优化和改进。 （一）规范性文件执行力度不足，部门协调有待加强。在项目审批过程中，个别部门对项目审批相关的规范性文件内容理解不透彻，由于项目审批分为审批、核准、备案三种类型，其各项审批需要的前置文件类型均有不同，个别审批部门偶尔出现审批事项支持性文件前后顺序混淆的现象，没能严格遵照有关规定执行。同时，在项目建设中，偶尔出现个别项目开工手续不全，虽然符合国家有关政策，但由于企业不清楚项目建设有关手续或因全年工期相对较紧急于开工等种种原因，在未完成前期手续前就提前开工的现象，造成这种现象的原因有的是因为企业确实不了解项目建设前期手续的办理流程，有的则是因为审批部门未严格按照相关规范性文件进行操作，从而容易导致项目在建设期间由于手续不完善、程序不合规等原因相关行业监管部门令其停工整改，这样看似提前开工，实际上拖慢了整体工程进度，同时，在补办手续的过程中又容易造成审批部门的违规操作。此外，部门之间协调不畅容易造成“各自为政”的现象的发生，有时相关审批文件会出现项目名称不同、建设规模内容不符的现象发生，这样既不利于项目主管部门对项目进行管理和调度，也容易给项目本身造成一定的隐患。 （二）项目审批和后续管理不足。随着盟市一级投资项目审批、核准、备案的权限扩大，项目审查审批中，缺乏对项目外部影响和建设所需外部条件的科学性、合理性分析，极易造成一哄而上、盲目建设、重复投资和社会资源严重浪费的现象；同时，对项目审批(核准和备案)后续管理缺失，因缺乏政策依据，项目审批“批而不管”的现象时有发生，各审批部门之间缺乏有效的协调机制，项目实施过程中是否执行原批文精神和产业政策等很难保证。 （三）“一厅式办公、一站式服务”审批方式与预期有一定差距。投资项目审批主要涉及部门有发改、住建、国土、环保、消防、人防等部门，审批事项有项目的立项（审批、核准、备案）、用地许可、规划许可和建设许可、土地供给、环境评价、节能审查、消防审查、人防审查等。所有这些项目审批或审查部门，均在行政服务中心设立窗口受理，但由于审批、审查内容繁杂且具有专业性，各单位窗口大部分不具备就地办公的条件，相应的具体方案审查一般不在行政服务中心开展，行政服务中心窗口人员大多履行问询受理的职能，而实际办理相关审批手续的业主则需往返于各主管单位和大厅之间，“一厅式办公、一站式服务”执行的具体效果有待进一步检验。同时，这种“台前受理、台后审批”的审批方式，一定程度上造成了行政审批行为脱离监管的现象，不利于行政服务中心对项目审批的具体效能进行有效的监督管理，与行政审批“阳光操作”的要求也有一定的差距。 五、对策和建议 为进一步深化行政体制改革，消减行政审批项目的数量。国务院分五批共取消和调整了2183项审批项目，占原有总数的60.6%，31个省（区、市）共取消和调整审批项目2万多项，占项目审批总数的一半以上。自治区为适应经济社会的发展需要，自治区在深化行政体制改革和推进管理创新方面进行了积极探索和大胆实践。自治区政府于2005年发布了《内蒙古自治区投资体制改革实施意见》（内政发〔2005〕100号）及《内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法》（内政发〔2005〕290号），对自治区项目审核的相关事项作出了规定，并提出了简化审批程序、下放审批权限的明确要求。2011年11月，自治区主动研究出台了《关于印发<内蒙古自治区政府核准的投资项目目录（2011年本）>等投资体制改革配套文件的通知》（内政发〔2011〕128号），这个文件的主要意图旨在进一步下放企业投资项目核准、备案权限，将部分热电站、电网工程、煤炭液化等能源类项目的核准备案权限由自治区下放至盟市投资主管部门，自2006年起至今，自治区发改委共取消下放各类行政审批项目119项。 作为基层人民政府，我市也在积极推进各项行政体制改革，根据国家、自治区出台的相应文件，出台我市有关项目管理的配套文件，在不违背国家、自治区有关政策规定的前提下，尽量做到精简审批流程，缩短审批时限，提高项目审批效率。同时，认真做好自治区下放权项的接收工作，确保所有下放权项顺利交接。 （一）减少审核事项、环节、前置条件。各有关审批部门对照自治区取消和下放行政审批项目，对我市固定资产投资审核事项进行全面彻底的集中清理，对没有法定依据的审核事项一律取消；有法定依据，但与现实管理要求不相适应，难以达到管理目的审核事项，按程序向上级部门反应，争取予以取消或调整；对所有市场能够有效调节，公民、法人及其他组织能够自主决定，行业组织能够自律管理的，政府都要退出。严格按照自治区有关规定制定项目审核环节，清理整顿使项目审核“复杂化”的各类审核环节。进一步清理取消不合理前置，对没有法律法规依据、地方政府和部门自行设置的前置条件，一律取消。变前置审核为事后监管，原则上对所有可以采用事后监管和间接管理方式的事项不设前置审核。 （二）规范审核流程。细化审核标准和审核流程，详细规定不同投资主体、投资规模、经营面积等情况下审核条件和审核要求，以及申办人的义务，按照统一的格式编制审核标准。国土、环保、规划等有关部门要针对每一审核事项编制办事指南，进一步提高行政审核的透明性、确保企业的知情权，将审核事项的办理依据、审核条件、申请材料、审核期限、收费依据和标准等信息编写成册。各有关部门严格按照公开的办事指南执行各项审核事项。 （三）建立健全项目审批问责机制。从项目的前期工作至项目取得审批，各审批单位都要主动服务、跟踪服务、全程服务，落实首问责任制，对于弄虚作假、不依法行政、违反工作纪律和规章制度、延缓审核时间和以权谋私等行为，要依照有关规定追究其当事人及部门领导责任。 （四）建立新开工项目管理联动机制。把加强新开工项目管理作为投资宏观调控和项目建设管理的一项经常性工作，促进和加快项目建设。积极建立新开工项目联审机制，进一步明确参与项目管理的各部门在项目审批监管中的职责、程序，建立完善项目管理过程中的部门联动机制，在方便企业的同时，加强对项目审批过程的监督管理。 （五）强化固定资产投资项目监督管理。在建立部门联动机制的基础上，由纪检监察部门牵头，有关职能部门参与，形成对固定资产投资项目审批、建设全过程的监督，既要杜绝项目审批部门在审批过程中的违法违规现象，也要加强对项目单位的监督管理，对未履行有关手续擅自开工的给予及时查处和纠正，并依法查处违规违法行为。 （六）我委下一步工作重点。一是严格按照自治区发改委取消和下放行政审批事项的有关文件，清理我委审批事项，对于文件明确取消审批事项，严格按照自治区有关规定执行。二是最大限度的取消项目核准制和“路条”制。为了避免在项目建设中前置条件互相冲突带个企业的不便和行政效率低下，凡是法律、法规、中央、国务院、自治区没有要求必须由盟市级投资主管部门核准的事项，一律取消；同时，在自治区没有特殊规定的前提下，我委不再为项目出具开展前期工作的函，“路条”不在成为企业办理环评、能评、用地等各项手续的前置条件。三是规范节能评估环节。除《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（国家发改委2010年6号令）规定的必须由有能力的机构编制节能评估文件外，其余项目建设单位应自行填写节能登记表，不得变相要求项目单位委托其他机构编制节能评估文件。四是加强事后监管。着力提高项目跟踪服务和稽察的政策水平，加强项目主管科室人员及稽察人员力量配备，坚持简政放权与严格监管并行，确保依法行政。
（发改委投资科 张琦璐） |
|
|
