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域外检察 本文首发于《检察日报》2015年12月29日 轻刑化、温和化，强调对罪犯的改造和再社会化等，都是荷兰刑事司法体match系的典型特征，这与社会福利国家、社会宽容的政策导向和文化特质不无关系。对监禁率的考察或许可以起到管中窥豹的效果，荷兰以监禁率低闻名于世。根据国际监狱研究中心的数据，截至2014年9月30日，荷兰羁押场所的羁押人数为11603人(其中审前羁押占40%左右)，监禁率为0.069%，排在全球第178位，羁押场所占用率为77%(2015年，挪威还向荷兰租借了部分监狱用于关押本国罪犯)。社会福利国家强调要有弹性地应对犯罪，关注底层社会的参与机会，国家在规制社会事务中要扮演积极角色，在这种制度背景下，刑事司法体系保持谦抑，重在预防，而检察权则承担更多的社会职能。在荷兰刑事司法体系内，检察机关的中枢角色表现为在推进社会治理目标中起主导作用。 检察机关是司法机关的组成部分根据荷兰宪法，以及荷兰安全与司法部(以下简称司法部)、检察官总署官方网站的表述，检察机关被定位为司法机关的组成部分。检察机关是荷兰唯一的承担公诉职能的机关，其主要任务包括三项:侦查犯罪、起诉犯罪嫌疑人和监督刑罚执行。但是与法院相比，荷兰检察机关作为司法机关具有以下两方面的特殊之处。 一是组织结构上的集中统一性。检察机关是统一的全国性组织，其组织结构具有科层化特征，检察官总署处于最高层级，通过发布检察政策、指令等方式统一指挥、监督全国检察机关。检察机关的设立分区划单元和功能单元。区划单元的设立主要与法院的区划设置相对应，每一个地区法院相对应设有地区检察办公室，与4个上诉法院相对应设有上诉检察办公室。此外，还设有2个以功能划分的全国性的检察办公室，即负责追诉有组织犯罪、反恐、贩卖人口及类似犯罪的国家检察办公室，以及负责追诉严重欺诈、环境犯罪和资产没收的国家检察办公室。在检察机关内部，检察人员分为首席检察官、高级检察官、检察官、代理检察官以及独任法庭检察官，此外还有书记员和其他行政人员。近年来，随着案件量的增加，荷兰检察官的人数也不断增加，2003年，荷兰全国只拥有检察官不到500人，但到2015年，全国检察机关共有职员5000余人，其中检察官800人。 二是职权行使上的相对独立性。检察机关作为整体，与法院不同，检察机关并不是完全独立的机构，司法部长是检察机关形式上的最高领导，对检察政策和决定承担政治责任，并向议会负责。根据荷兰司法组织法，司法部长对检察政策和个案决定享有指令权。不过，法律对司法部长行使干预权设置了严格的条件。例如在个案中，司法部长发布指令前，必须将指令和理由抄送检察官总署，以便该机构表达意见。如果司法部长试图发布指令禁止对某案进行调查或起诉(至今，司法部长未行使过这一权力)，司法部长必须将该指令以及检察官总署的意见送达议会，接受议会的民主监督。 如果说在组织结构和职权行使上，检察机关和法院差异很大，那么在检察官和法官的选拔任命上差异则很小。除了形式上的任职期限不同外(法官终身任职，检察官则有65岁的退休限制)，任职条件、培训考核等，检察官和法官都受司法公务员相关法律的规制，两者具有高度的相似性。正如欧洲比较刑事司法学者杰奎琳·霍奇森所言，在荷兰这样的欧陆国家，由于履行类似于司法的职能，接受与法官相同的司法培训，以及工作意识形态(代表公共利益而不是被害人或被告人单方的利益)和自我认知的相似性，都倾向于将检察官定位为准司法官。 检察机关享有多样化的裁决权在荷兰，检察官享有侦查权，但是检察官只对部分重大案件开展侦查(如前不久的马航MH17空难)，大部分刑事案件由警方侦查，但检察官要对警方的侦查行为负责。检方对警方(主要是警方内部负责刑事案件侦查的警察)有指令权和监督权，如果警方不服从指令，将面临纪律制裁。警方侦查完结，将案卷移送检察机关审查起诉。近年来，警方移送检方的案件平均在25万件左右，其中有50%左右未进入法庭审理程序，而是由检察机关自行运用检察裁决权处理。这里所说的检察裁决权是指检察机关对警方移送的案件，在不移送法院起诉的情况下，所享有的各种处置权，主要包括无条件不起诉、中止起诉、刑事和解、检察刑事处罚令等。 依据荷兰刑事诉讼法和检察官总署颁布的指引，检察机关有100多条不起诉的理由，其中大致可以划分为基于法律技术原因不起诉和基于便宜原则不起诉。前者类似于我国刑事诉讼法第15条规定的情形(如犯罪已过追诉时效期限的;经特赦令免除刑罚的;犯罪嫌疑人、被告人死亡的，等等)，后者则主要基于公共利益考虑，对起诉不符合比例原则、不公正和没有效果的案件作不起诉处理。在2010年之前，作无条件不起诉的案件占所有案件的10%左右。对于部分案件，检察机关也可以中止起诉，如果犯罪嫌疑人遵从了检察机关施加的一些条件(如参加毒品康复项目)，则检察机关的追诉权失效。在2008年，中止起诉的适用比例在5.8%左右。在2008年之前，对于法定自由刑在6年以下的刑事案件，检察机关和犯罪嫌疑人还可以通过刑事和解替代起诉和公开审判，只要犯罪嫌疑人自愿向国库支付一定数量的金钱，或者满足检察机关设定的一个或多个财产条款，如罚金、没收财产、上交犯罪所得、赔偿损失、从事无偿劳动等，检察机关就可以对其不予起诉。在2008年之前，刑事和解的适用比例在33%左右。但是由于刑事和解存在对犯罪嫌疑人的权利缺乏程序保护、不具有终局性等弊端，导致立法者引入了一种新的检察裁决程序，即检察刑事处罚令程序，以便增强检察机关的庭外化解案件的能力。 检察刑事处罚令是检察官享有的一种无需法庭介入的情况下，对证据确凿的轻微案件科处刑罚(除了自由刑)的法定权力。刑事处罚令适用于可能被判处6年以下自由刑的犯罪行为。适用这一程序时，检察机关可以科处罚金、服务刑、撤销驾照、上交犯罪所得等刑罚。除非犯罪嫌疑人反对，刑事处罚令将具有终局性，具有强制执行力，且一旦接受，等于宣布犯罪嫌疑人有罪。如果犯罪嫌疑人对此表示反对，也必须在法定期限内表示，并且要亲自在检察官办公室做出或者通过书面形式做出。在反对的情况下，检察机关将把案件移送到法院，被指控人接受正常审判。对于可能被科处超过2000欧元罚金或赔偿的案件，被指控人有获得指派辩护人帮助的权利。当检察官意图签发罚金或赔偿命令时，要为被指控人指定辩护律师参加听证。刑事处罚令自2008年引入以来，适用率越来越高，逐渐取代刑事和解制度。例如在2014年，检察机关运用刑事处罚令处理了3.32万个案件，占所有案件的15%左右。当然，刑事处罚令制度的确立也引来争议。有批评者认为，该制度同时赋予检察官定罪权和量刑权，违背权力分立原则，违背了荷兰宪法有关法院对刑事犯罪的管辖权规定。另有批评者担心，此项权力有滥用的危险。例如2015年1月，荷兰最高法院发布了一项报告，批评了检察机关在部分证据不充分的案件中适用了刑事处罚令程序。但是尽管有这些批评，便宜主义和实用主义在荷兰刑事司法领域还是占了上风。 检察机关对法官量刑和刑罚执行有重大影响荷兰刑法典比较简明，其对每一个罪，规定的只有最高刑罚，没有最低刑，且没有量刑梯度，理论上自由刑可以为1天。荷兰也没有专门的、有约束力的量刑规范，这就导致法官的量刑裁量权十分宽泛，量刑不均衡一度是一个十分严重的问题。在确保量刑均衡上，荷兰检察机关走在了法院的前面。自20世纪末，荷兰检察机关实施了“北极星指引”计划，到今天，检察机关已经发布了30多个全国性的量刑指引。这些指引对检察官有约束力，在特殊情况下检察官也可以偏离指引，但必须明确说明理由。该指引对法院虽然没有约束力，但是由于它具有标准化和科学性，法院相当看重检察官的量刑建议，80%左右的案件的量刑都是根据指引确定刑罚。 这些具体量刑指引以检察官总署颁布的“检察量刑指引框架”为模板，全面收集影响某种犯罪量刑幅度的因子，并赋予一定的分值，然后利用计算机软件来进行运算，得出一个总积分，再根据总积分确立相应的刑种和刑度。下面以伤害罪为例考察“北极星指引”的应用原理。比方说，伤害罪量刑基准积分为12分，根据被害人受伤的程度轻重，额外增加3分到35分不等;根据作案使用的工具凶险程度(从钝器到枪支)，额外增加7分到52分不等;如果基于歧视动机而伤害他人，额外增加25%的积分;如果被害人为正在履行公务的人员，在前面计算的总积分基础上翻倍，等等。最终，积分累加并转化为量刑。每一个积分可能导致22欧元罚金，或者一天监禁，或者两小时的服务刑(例如社区服务)。若积分低于30分，检察官可以用替代庭审的方式解决该案;如积分在30分到60分之间，检察官可以只适用服务刑;若积分超过60分，将导致提起公诉。检察官可以在总积分少于120分时请求科处服务刑，或者在总积分超过120分时请求科处自由刑。总之，检察机关的量刑指引是一个相当精密、科学、标准的求刑量化系统，它的设计研发，吸收了法律、科学以及其他学科的知识，它的使用统一了司法体系的法律适用。 在荷兰，检察机关还享有对刑罚执行的监督权，尤其是针对自由刑和财产刑。前面提到，荷兰是轻刑国家，例如2013年数据显示，被科处自由刑的罪犯，98%的刑期在4年以下，49%的刑期在1个月以下，而刑罚执行完全以罪犯的改造和再社会化为中心，狱政体系十分科学和人性化。而且基于对自由刑的负面效果的深刻认知，用财产刑替代自由刑成为荷兰的优先刑事政策，一定程度上成为主流刑罚。刑罚的严格执行对于荷兰这样一个轻刑化国家十分关键，否则无论从惩罚还是改造角度讲，刑事司法体系都不可能实现最初的目标。正基于此，荷兰检察机关对监狱和专门的财产刑执行部门(中央罚金收缴局)实施监督。 综合以上情况，不难看出，荷兰检察机关在侦查、起诉、执行领域都享有广泛的权力，在相当程度上主导着刑事司法体系的运作，进而服务于整个社会的治理目标。而刑事处罚令等被认为是突破传统司法理念的制度创新，如何有效运用，对检察官自身的素质和内部监督制约机制是一个挑战。此外，检察机关还面临着两方面的挑战:一是财政约束问题。近几年的经济衰退对荷兰的福利国家制度构成挑战，也影响到司法领域。最近，荷兰议会要求检察机关到2018年要缩减1.43亿欧元的开支，这让原本资源有限的检察机关叫苦不迭。二是复杂的国家安全问题。近年来，随着移民的大量增加，移民、种族、宗教等问题给传统社会治理带来挑战，出于反恐和国家安全方面的考虑，荷兰可能会改变传统刑事司法体系的部分规则，这对检察机关也是一个挑战。 投稿邮箱：jcy_ljm@163.com 小编个人微信：jcy_ljm 参与讨论请到右下角评论区。 |
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