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湖北省政府研究室（发展研究中心）调研组
最近，随省党政代表团到重庆考察，在学习统筹城乡发展经验的同时，也就重庆投融资体制改革创新的思路、做法进行了学习了解。我们为巴渝大地日新月异的发展变化所钦佩，更被他们敢闯敢试的探索精神所折服。
一、重庆的大胆探索
从2002年开始，重庆市按一体化职能统筹合理划分配置维系国计民生领域及战略性领域的国有资产，整合各类分散资源，逐步组建了渝富、城投、地产、高发、开投、交旅、水投、水务八大政府性投资集团（“八大投”）。通过近7年的努力，基本建成了基础设施和公益设施建设融资平台和工商产业、企业融资平台，实现了由单一生产经营向生产经营与资本经营并重的转型，完成了基础设施建设和重大国计民生领域职能的合理划转及资产配置，充分发挥了国有资本保障民生和成为地方政府调控工具的职能。
1、重组国有资产焕发国企活力。上世纪90年代后期，重庆市国企遗留了270多亿元的不良债务，这些债务以每年新增20多亿元利息的速度累计叠加，形成了一个“无底洞”。2004年，重庆市政府组建了渝富资产经营管理有限公司，将银行的所有债权“打包”后再打折回购，重组四大资产管理公司的各种债务，解开了债务“死结”。渝富公司“打包”回购不良债务近300亿元，市级工商企业的资产负债率下降近8个百分点，化医、轻纺、机电三大支柱产业的资产负债率下降20%以上。大部分国有企业从沉重的债务负担中解脱出来，完成了改制或重组，轻装上阵。改制企业在“渝富让利、略有盈利”的原则下，最大限度地回购原有债务，最终实现了按照市场机制配置资源的目的，企业整体竞争力得以提高。截至2008年底，重庆市属经营性国有资产突破7000亿元，比2002年的1700亿元增加了4倍，这在“国退民进”的大环境中格外引人注目。
根据国有经济发展战略需要，重庆市还对国资体系进行了全面清理和重组，组建了8家涉及基础设施、公共设施等关系经济社会发展的投资集团作为投融资平台。通过系列重组，市国资委旗下的60个企业集团已合并为30个企业集团，崛起了一批国有大型企业集团，为企业的进一步扩张奠定了基础。目前，重庆已经从这30家大型国有企业集团中遴选了10家企业在近两年陆续整体上市。
2、融通资金建设公共基础设施。八大投资集团就是八个投融资主体和平台，覆盖了城市建设和城市公益设施的主要领域，功能定位各有不同。如水务控股主要对授权范围内的国有资产实施经营管理，特许经营主城区供排水、污水处理，而水投公司则主要对“九五”项目清资确权，加快区县水利基础设施建设。近年来，“八大投”承担了重庆市70%以上的重大基础设施建设任务，年均投入300亿元以上。
重庆城市建设投资集团(城投集团)在城市桥梁建设方面有许多成功案例。重庆能够同时在主城区的两江上开工5座世界级大桥，在世界建桥史上影响巨大。这些桥多为汽车、轨道交通复合桥梁，均由城投集团采用BT模式、BOT模式、“市区共建模式”等多种模式融资建设。去年10月，重庆市宣布，未来5年将投资800亿元左右改造交通，以实现“畅通重庆”的目标。领衔受命的，就是“八大投”中的城市建设投资集团。目前，重庆市已经基本建成“二环八射”高速公路网，在建和已建成的有近2000公里的高速公路、20座大桥、5000公里高等级公路重大基础设施项目。“三个月换一版地图”的重庆，即便本地人有时也感到陌生。
3、“三管齐下”处置地方金融机构不良资产。五年前，重庆市拥有五家国有金融机构，金融资产400亿元，其中，坏账220亿元。重庆市并没有简单的进行破产关门，而是利用政府投资集团三管齐下进行改造：增资扩股，调整股东结构；剥离坏帐，打包处理不良资产；注入或搞活现金流，引入战略投资者。包袱沉重、发展困难、濒临倒闭边缘的地方金融机构起死回生，焕发生机。经过重组成立的渝国投在全国排名第5；重庆商业银行，在全国100多个地方商业银行中，排名12位；农商行资本金达到60亿，贷款余额700亿，总资产1000亿，不良贷款率7.6％，2008年实现利润15亿，资产回报率25％。
重庆组建的政府投资集团体现了国有经济的控制力、影响力和带动力，发挥了融资平台和改革杠杆的作用，已经成为了政府建设发展的造血器，国企改革重组的推进器，金融环境的净化器，不良资产的消化器。
二、“重庆模式”的核心理念
重庆市骄人业绩的背后，是一种理念的体现，是开放的思路，是市场的办法。其资本运作的核心是整合集中政府资源、充分将存量资金资产资本化，利用国有土地杠杆撬动，向银行和市场借钱投入基础建设和老国企改造。
奥秘之一：将分散资金聚到一个“盘子”里
重庆市将政府拥有的国债、税费、土地、存量资产等优势资源作为资本来经营，收拢集中，对国有投资集团进行了“五大注入”。一是国债资金。将分散到各区县的200多亿元、几百个项目的国债资金统一上收，归口注入相应的投资集团。二是规费。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别归口注入投资集团。三是土地储备收益权。赋予部分投资公司土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产。将已经形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给有关投资集团。五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠，作为资本金返还给投资公司。经过几年的发展，“八大投”的资本金从最初的100多亿元发展到800多亿元，资产总规模达到3000亿元左右，并获得了银行2500多亿元授信额度和1000多亿元实际贷款。
2001年重庆市启动了“8小时重庆”工程，计划建设连接重庆辖区内四十几个县级行政区域的高等级公路网，将所有区县到主城区的时间缩短到8小时。开工之初，采用国债资金、重庆市交委和公路沿线区县各出资1/3的模式。由于区县财政无力负担，各地工程款拖欠现象严重，商业银行不愿对区县一级非高速公路贷款。工程工期已到2/3，工程量却只有50%。2002年12月重庆市成立了高等级公路建设投资有限公司（高发司），集中归口了200多亿元国债和13.7亿元区县建设资金，获得了银行授信117亿，保证了工程的顺利进行。
奥秘之二：最大限度地利用土地储备和出让
在土地利用上，重庆创造性地构建了两个循环系统：“储地—融资—建设”循环，保证城市基础设施建设投资；“储地—整治—出让”循环，保证投资公司自身投融资能力。
2007年，渝富通过国开行贷款，75亿收购重庆钢铁集团7500亩土地。渝富收购重钢的土地现在已能卖到几百万一亩，最高的时候卖到六七百万，渝富不仅赚钱，也可以以此为抵押继续融资，而重钢则另外筹集95亿资金后，实现搬迁改造，放弃建筑用钢等低端产品，开始升级为船用、车用等钢材生产商，产量翻番，效益倍增。
交旅集团灵活地创新了“项目换土地”的公路融资模式：交通未完善前，土地价格相对较低，先用项目把土地置换过来；路桥建成后，土地就会急剧升值，再把置换过来的土地卖了。在政府赋予土地储备功能的前提下，通过“以空间换时间”，再将这部分升值的资金用于项目建设和后期还贷，这样做有效地破除了交通建设的资金瓶颈问题。
奥秘之三：敢于向条块分割体制开刀
体制不顺让重庆人多年来出行难，难于上青天。以站场设置为例，重庆开投负责全市轨道交通建设，自然拥有轻轨车站；公交集团天然拥有公交车站；站场集团则管辖各类长途汽车站。各集团公司各行其是，你建你的站，我修我的站，既浪费资源，又给百姓换乘带来了极大不便。今年4月22日，重庆市打破条块分割，将开发投资集团公司、重庆公交集团公司、重庆站场集团公司合并，组建成为重庆城市交通开发投资集团公司，形成统一的投融资平台，新的集团公司总资产达300亿元。这标志着重庆国资整合大幕正式开启。按照规划，从今年至2012年的4年时间里，重庆交通开投公司将投入455亿元，修建6条轨道线路共150余公里，届时，轨道交通每天运送的乘客量将增至100万人次。在发展轨道交通缓解现有公交车出行压力的同时，重庆交通开投公司还将通过加大城市道路建设力度、调整公交线路、布局建设现代化的无缝换乘枢纽等一系列措施，以大大提高市民出行效率。
奥秘之四：构建金融防火墙以规避风险
重庆市在运作投资集团的实际操作中实行了风险管理的“三不政策”，建立了“三大平衡”机制，既避免了政府与银行直接发生信贷关系，又提高企业资本金规模；既降低了企业债务风险，又大幅度提升投资集团融资能力。“三不政策”是：市政府在任何情况下，都不为投资集团提供财政担保；集团之间相互不得提供担保；投资集团建立专门基金管理风险，该基金不能用于抵押或其他经营活动。“三大平衡”是：收支平衡，不搞财政赤字；动态平衡，处理好现金流入与流出；近期与远期财政债务的平衡，严格控制近期债务增长，控制资产负债率在50%左右。
三、对湖北的有益启示
我省的发展与重庆面临着相似的困难，也肩负着相同的使命，借鉴重庆的成功经验对加快湖北振兴崛起大有裨益。
1、快步伐转变政府财政投资管理模式。在常规公共财政管理中，在经济发展、项目建设上，很多时候都靠政府财政拨款，或者政府用财政担保去融资，结果是事情办不大又办不好，另一方面财政累积的负担越来越重。要转变财政、投资、建设三不分的传统模式，理顺财政拨款和具体项目建设的关系，建立健全科学可操作的规则。投资集团作为投融资主体和平台，所有投资都由投资集团组织，财政既不直接借贷，也不作借贷担保，财政债务得到控制。因此，把财政担保转变为以建设性投资集团作为企业向社会融资为主的制度，从根本上改变城市基础设施建设的投融资体制，最终形成“政府导向，按市场化方式投融资，然后进入社会参与”的模式。2002年重庆市一般性财政收入为126.07亿元，政府财政负债余额450亿元；2008年地方财政一般预算收入达到577.24亿元，负债余额仍仅为450亿元。重庆市在没有增加政府债务的前提下，完成了众多需要巨额投入的政府工程。
2、大手笔搭建政府投融资平台。政府要达到宏观调控的目的，需要壮大政府主导投资的能力，做到四两拨千斤，并最终调动起民间投资，扩大全社会的投资规模，也就是政府手中必须有一批投融资信用很好的企业集团，代表国有资本去投资，以发挥政府放大投资的作用。目前，我省已经拥有规模较大的两家省政府出资的投资公司――“联发投”、“鄂西投”。“联发投”拥有资本金32亿元，“鄂西投”拥有资本金10.2亿元。与重庆比较完备的政府投资集团相比，我省刚刚起步的政府投资公司无论在资金规模还是运作模式上都有相当的差距。当务之急是要打破行政分割，进行跨行业、跨区域的国资整合，优化资源配置，使资产向优秀企业集中、资本向优秀企业家集中、资金向优秀项目集中，壮大规模，增强实力。只有“财大气粗”，才能提升信用空间，吸引大财团和战略投资者，并在合作中拥有话语权。
3、多渠道运筹发展资金。在公益性较强的投资中，政府投资公司需要依靠自身实力，取得较多银行授信，利用“以地换钱”、经营权转让等办法筹集资金。在进行此类投资操作时，必须树立将政府的死资产变为市场活资产的理念，在国家政策允许的范围内，将政府资源注入投资公司，变成政府可以操控的活钱。在有盈利预期的投资方面，可以通过政府信用的隐形担保实现杠杆化,引入战略投资者。比如，在鄂西生态文化旅游圈的建设中，如果我们能将鄂西地区的旅游收益预期设计为全国知名的旅游盈利热点地区，就可以用很少的资金带动大量社会资本投入。
投融资平台需要进一步增强市场化融资能力。除了银行贷款融资以外，还要考虑怎么推动股票市场的融资、推动债券市场的融资以及更好地推动信托产业的融资。另外，要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。近期，美国亿泰证券与渝富资产管理公司签署协议，双方将组建西部第一家合资私募股权基金管理公司——重庆亿泰股权投资基金管理公司。基金管理公司将募集一只50亿元的基金，双方约定25%的资金必须投重庆项目，毫无疑问会给当地经济发展带来资本，也在一定程度上解决当地中小企业融资难问题。
4、严标准防范经营风险。投资公司是一把双刃剑，一方面可以帮助经济社会发展，但另一方面随着公司资产规模的扩张，即使在正常负债率的范围内，也会产生大量的债务，操作不好将给政府带来巨大的损失。我省正在逐步成长为区域金融中心，如果我省大力发展政府投资公司，所要面对的风险将会越来越大。在借鉴重庆市成功经验的基础上，我们应该未雨绸缪，尽力探索符合我省实际情况、更加安全的风险防范机制。
5、高起点培养引进资本运作人才。人才是具有决定性的生产要素。资本运作是一件具有挑战性的工作，必须选好队伍，配好班子，让那些懂经营、善管理、会运作的人来做专业的事情。建议选人用人的视野再开阔一些、方法再创新一些，完全可以借鉴中央国资委选用央企高管人员的做法，面向全球全国招聘我省投融资集团高管人员。一批专业的人才和一个专业的团队，将会带来一场观念的革命、一种模式的创新。
(调研组成员：严官金 王润涛 李树；责任编辑：曹阳) |
