一、重庆市投融资总体状况1.重庆市基础设施投资总量由于现行统计口径和统计数据，只有按照全社会口径统计的固定资产投资额状况，没有专项的基础设施投资额统计，也没有从投资主体（政府、私人）角度划分的投资数据。因此，我们只能对重庆市的地方政府基础设施建设状况进行大体的描述。 2011年，重庆市完成全社会固定资产投资7685.87亿元，较2010年增长为10.83%；其中，全年新增固定资产投资额为4619.56亿元。从图中可以看出，自2000年后，重庆市的固定资产投资额大幅上涨，几乎从几何级增长趋势。这也符合重庆市的状况，近年以来，重庆市的城市面貌发生了翻天覆地的变化，城市化速度极快。
从固定资产投资额的资金来源来看，财政资金的比例在逐渐下降，国内贷款的比例也在逐渐下降，主要来源是自筹资金，而债券所占比例也很小。从2001年到2011年的十年之间，国家内预算资金、国内贷款、债券、利用外资、自筹资金和其他资金来源在每年的投资额中所占的比例相对比较固定，没有发生过很大的变化，因此可以说重庆市的基础设施投资结构较为稳定，这样也可以降低固定资产投资的财务风险。 表1 2001-2011年重庆市全社会固定资产投资资金来源 3 .重庆市地方财政状况 可以看出，重庆市的地方财政收入增速极快，尤其是在2009年后，几乎每年都翻倍增长。而2010年土地出让收入占地方财政收入的比例已经达到了45%。 表2重庆市地方财政收入和支出状况 总体来看，近十年以来，重庆市的基础设施建设取得了巨大突破，2011年各项设施都比10年之前增长了几十倍。 表3重庆市基础设施建设2000-2011
表4重庆市与上海市基础设施水平对比 二、重庆的“八大投”融资模式“八大投”，即重庆能投公司、城投公司、高投公司、交开公司、水务公司、旅投公司、地产集团、渝富资产经营公司。这“八大投”由重庆政府拥有、国资委100%控股，并授权其经营相关业务。目前已经成为重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目重要的投融资平台。其运营模式如图所示，国资委将国有资产注入八大投融资平台，然后八大投通过土地储备、财政补贴和建设部门的其他授权，投资各类项目（包括公益性、准经营性和经营性，以实现其资金的平衡）。其通过贷款、债券、经营转让以及信托融资等多种方式来实现旗下项目的融资。土地储备然后转让，获得土地出让收益也是八大投资金来源的重要途径之一。 表5重庆“八大投”融资平台概况 能投集团的主要业务包括四大板块，即煤炭、天然气、电力及与能源产业相关的非能源产业。其拥有五大煤炭生产公司，其可开采煤炭储量和地质煤炭储量均占重庆市的55%以上。而下属的燃气公司是重庆地区最大的天然气输配企业，在重庆市民用燃气输配市场的占有率近80%。向中石化购买天然气，再经官网运输提供给市民。电力方面则主要通过参股或控股的子公司从事发电业务。非能源产业主要包括建筑施工、民用爆破器材、水泥以及其他与主业配套的机械加工和化工产品、房地产开发、后勤服务、医疗卫生、废旧物资综合利用等服务业。 重庆市城市建设投资公司于1993年2月成立，是由重庆市建委和重庆市财政局共同发起组建的国有独资公司，初始的注册资本为3.3亿元。在2011年4月，更名为重庆市城市建设投资（集团）有限公司。截至2011年底，公司注册资本为60亿元，重庆市国有资产监督委员会持有公司100%的权益。 建设投资公司的主要业务包括基础设施建设、路桥维护与管理、土地储备整治和房地产开发。其中基础设施建设是指市内的公益性路桥项目，属于非经营性。 而路桥维护与管理与土地储备整治属于准经营性，有一定收入，先纳入财政后再返还。房地产开发是公司营业收入的主要来源，属于经营性业务。 重庆高速公路集团有限公司是重庆市国有资产监督管理委员会及重庆市交通委员会的指数国有独资企业。1994年8月，重庆市交通局组建了重庆高速公路开发总公司（性质为全民所有制公司），注册资本5200万元。1998年5月高开司改组为重庆高速公路发展有限公司。2000年11月，为了深化交通体制改革，加速重庆市高速公路建设，公司合并重庆高速公路建设有限责任公司，重庆市高速公路的建设、运营由公司统一管理。2009年4月21日，重庆高速公路发展有限公司更名为重庆高速公路集团有限公司。到2010年底，公司注册资本为201045万元。 高速公路集团对重庆市全市高速公路的建设、经营、养护和融资等实行集中统一管理。截至2011年底，该公司负责的路段共有24个，合计里程约1400公里，均为经营性高速公路。 前身是重庆市开发投资有限公司，成立于1994 年11 月成立，由重庆市政府委托重庆市建设投资公司控股，并由当时的中国工商银行重庆信托投资公司、中国农业银行重庆信托投资公司、中国人民建设银行重庆信托投资公司、交通银行重庆分行（信托部）、中国人民保险公司重庆市分公司出资共同发起设立。公司成立时注册资本为9195万元。1996 年改组为国有独资有限责任公司，成为重庆市政府直接出资设立的综合性投资主体，从事基础设施、高新技术产业、金融证券业、环保产业等领域的投资。2009 年更名为重庆城市交通开发投资（集团）有限公司，并将重庆市公共交通控股（集团）有限公司和重庆城市公共交通站场集团有限公司成建制划转给该公司。 交开投集团主要负责全市城市轨道、铁路、民航、公交客运等城市公共交通及其基础设施的投资、开发、经营和管理。 重庆市水务控股（集团）有限公司，成立于2001年1月，主要从事城镇给排水项目的投资、经营及建设管理，城镇给排水供应及系统设施的管理，给排水工程设计及技术咨询服务。2007年6月，重庆市国资委通过国有股权划转，将重庆市水务控股（集团）有限公司由国有独资有限责任公司变更为国有控股有限责任公司；2007 年8 月，重庆市国资委将所持有重庆水务控股（集团）有限公司（重庆水务集团股份公司前身）85％的国有股权无偿划转给重庆市水务资产经营有限公司，作为其子公司管理。之后，重庆水务集团股份有限公司于2010年3月在上海证券交易所挂牌上市，该公司现持有水务股份75.1%股权。2011年11月，重庆水投集团100%股权划拨至公司。 水务公司主要从事自来水的生产销售、城市污水的收集处理及供排水设施的建设等业务。该公司拥有重庆市人民政府授予的30 年供排水特许经营权，是国内上市公司中规模最大的专业化水务公司之一。其供水业务模式为政府特许、政府定价以及企业经营。而污水经营模式为政府采购。 重庆高等级公路建设投资公司成立于2002年12月。2006年9月在其基础上组建成立的市属大型投融资集团——重庆交通旅游投资集团有限公司。 2010 年12 月，重庆将其下属子公司——重庆旅游投资有限公司提升至国资委直接控制，组成了新的重庆旅游投资集团有限公司，累计注册资本10亿元。原交旅集团的全部旅游资产（包括旅游业务子公司及旅游业务相关土地）划转至重庆旅投。同时，公司被委托给重庆市地产集团有限公司（简称“重庆地产”）管理，专门负责公路债务本息的偿还工作。待债务清偿后，公司将划归重庆旅投管理，并通过吸收合并予以注销。 旅投集团的主要业务为对旅游资源开发项目进行投资、组织相关投资项目的建设和经营管理、物业管理以及酒店管理等。 重庆市地产集团成立于2003年4月，其主要负责土地储备整治和城镇廉租住房建设提供服务，承担建设用地的征用、土地收购储备和开发整治、廉租住房项目建设、旧城改造建设。后由重庆市国有资产监督管理委员会出资组建，于2006年9月进行重组，公司注册资本为20亿元。。2010年12月，增加注册资本到50亿元。 地产集团主要具有五大功能，即重庆市土地规范管理平台、政府投融资平台、重大公益性基础设施投资主体、实现重庆主城规划平台和公租房承建者，主要从事土地储备整治、城市基础设施建设和公租房建设业务。土地储备管理业务收入是该公司的主要收入来源。 重庆渝富资产经营管理有限公司是成立于2004 年2 月国有独资公司，注册资本为10.2亿元。成立之初，其主要职能为金融资产管理、不良资产处置和以资本运作推动市属国企重组。2005 年，根据《重庆市人民政府关于重庆渝富资产经营管理有限公司增加土地储备和土地整治职能的批复》（渝府〔2005〕66 号），发行人增加了土地储备整治等经营性城建项目的投资和开发职能。2008 年起，进一步拓展业务范围，对工业、科技、能源等产业进行战略投资，先后投资设立和参股多家公司及企业。2011 年6 月，正式更名为重庆渝富资产经营管理集团有限公司。 渝富公司以金融产业投资经营、经营性城建项目投资和股权投资与产业投资为主。 重庆市城市建设投资公司出资组建了重庆市江北城开发投资有限公司，由重庆市国资委直接管理；2006年，重庆市国资委以货币资金9.6亿元和土地使用权10.3亿元置换重庆市城市建设投资公司的20亿出资。2007年8月，重庆市城市建设投资公司和重庆市江北城开发投资有限公司分设，重庆市江北城开发投资有限公司完全独立，更名为重庆市江北嘴中央商务区开发投资有限公司。该公司主要负责江北嘴地区的土地储备整治和基础设施建设工程。 以上是对“八大投”融资平台成立的历史背景、发展历程和主要业务的总结和回顾，下面对其运作模式做出总结。首先，重庆市国资委对“八大投”融资平台进行资产和资金注入，并对其实现100%控股。而另一方面，重庆市政府和市国土部门授权“八大投”融资平台进行土地储备整治；市财政部门给予“八大投”相应业务范围内的财政补贴。“八大投”在获得了这些资本后，依托金融机构和银行，通过政策性银行贷款、商业银行贷款、发行债券、经营转让、信托融资等多种渠道开展项目融资，建设和经营各种经营性项目、准经营性项目和公益性项目，并负责偿还本息。项目收入先统一纳入财政部门，再由财政局按照协议将成本和部分收益返还给“八大投”融资平台，实现良性的持续运作。 对于重庆的“八大投”融资平台的经验总结，最核心的问题就是如何融资以及如何经营融资平台。更具体来看，如何融资的问题就是要解决钱的问题，首先要通过融资获得资金，其次是要通过经营获得收入来偿还债务，这就是解决“钱从哪里来”和“钱怎么还”这两个最重要的问题。而如何经营融资平台主要是通过规范的市场化企业制度和科学的组织管理，使融资平台能更好的运作，实现融资-建设-经营-收益-偿债的良性循环，降低风险，提升融资能力，推进城市基础设施建设。 “八大投”作为重庆市政府旗下最重要的融资平台，到底是如何融资以获得基础设施建设所需资金的呢？融资的资金来源主要有三种渠道：第一是融资平台公司的自筹资金，包括公司的资本金、营业收入等；其次是重庆市政府的财政资金投入，包括各类财政补贴、税收返还以及收益返还等；第三是融资平台通过银行获得的各类贷款。 而通过这三种方式获取的资金比例又如何呢？以水投集团为例，到2012年9月，该集团主要有9个在建项目，其资金来源如表所示。自筹资金占主导地位，主要靠企业自身运营来筹集，包括企业债券、信托基金以及土地出让收益和其他收益等。 表5 2012年重庆市水利投资集团在建项目资金筹集情况[6]
资本注入重庆市政府通过重庆市国资委，将国有资产注入“八大投”融资平台，形成注册资本金和原始资产。重庆市注入的资产主要包括政府多年来在基础设施等领域投资所形成的固定资产、财政资金以及政府所储备的土地资产。 这种统一的资产注入可以将政府所拥有的分散的项目资金，聚集起来，扩大融资信用，获得银行更大的支持力度。这种做法将信用集中，放大资产效应，把有限的资金和优质的资产放在一个个融资平台中，充分发挥规模效益。倘若把资金和资产分散到二三十个区县，就变成了一个分散的、没有融资信用的资金，只是一个个的项目资金。这种分散的形式就很难拥有强大的融资能力，区县政府在开展基础设施建设工作的时候资金就很容易短缺。 “八大投”公司是重庆市的地方政府融资平台，主要以投资建设和经营城市基础设施为主，公益性与准经营性项目盈利能力有限，必须依靠政府的财政投入和补贴。为了保证“八大投”的持续经营能力，避免财务风险，重庆市针对各个公司的业务特点，也开创了不同的补贴方式，以促进市内的基础设施建设与公共服务。 “八大投”公司均是独立的企业法人，虽然承担了重庆市的水电煤气公路、铁路、机场、公共交通等公共设施的建设工作，但公司的运作并非主要依靠财政资金投入。相反，财政资金只用在必要的地方，对公共产品进行补助，使其能正常运转。 首先来看水电煤气方面，对于能源投资公司，重庆市政府主要给予其电和气的相关补助，保障电力设施和天然气管网的正常运行。而由于电力和天然气属于市民日常生活必不可少的能源，因此能源投资公司的相关收费较低，营业利润很少，盈利主要依靠财政补贴。水务资产经营公司获得的财政资金来源则主要包括配套管网设施建设专项奖励补助资金、工程专项拨款、供水设施改造补助金、整改资金补助、技改补助等等。 而城市建设投资集团负责重庆市内的公路和桥梁以及公租房建设，因此它可以获得财政的城市建设和基础设施专项拨款；2010年重庆市开始推行内环外移工程，由建设投资集团承担，它也可以获得专门的财政补贴。公租房建设拨款则是依据国家规定，将每年市政府土地出让收益的5%提作公租房专用金，用于推进重庆市的公租房建设工程。 高速公路方面，高投公司主要依靠交通部与重庆市的专项财政补贴。首先是交通部拨付的专门款项，其在所有财政拨款中占据的比例最大。重庆充分利用国家政策，尽量让修建的高速公路进入国家路网，这样每公里可获得补助1000万元，占总成本的15%-18%。而其次就是重庆市的财政补贴，重庆市财政每年至少从土地出让金中提取5亿元作为交通建设资本金。 表6高速公路投资集团获得的补助金情况 首先，市财政给予公交中型车改造每辆给予3 万元的车辆更新专项补贴；2009-2011 年分别给予成人月票补贴3000 万元、2000 万元和1000 万元；而中央财政拨款负责解决公交企业的成品油价格调整补贴；上述补贴综合起来，每年不低于4.8 亿元。 2010 年下半年新增加“一票制”，获得补贴0.85 亿元，而2011年获得1.45 亿元，2012 年计划补贴1.23 亿元，2014 年后将依靠公交运营实现自求平衡； 2011 年公交中型车改造每辆给予8 万元的车辆更新专项补贴；政府购买服务调整为1 元/人次和2 元/人次。 在地铁运营方面，市财政给予重庆市轨道交通总公司2000 万元（约3000 万人次，每人补助0.7 元）定额运营补助。2007 年6 月-2011 年轨道交通公司累计收到补贴款9000 万元。 由此可见，公共交通方面的补助主要集中在车辆购买、燃油和公交月票上，以保证市民可以享受到价格合理的公交服务，同时也能保障公交公司的正常运转。 旅游方面，旅投集团获得的财政补贴主要有旅游结构调节专项资金、旅游专项资金补助、贷款贴息、部分景区经营补偿，景区招商引资专项资金等等。 例如，根据《三峡后续工作总体规划》，未来10 年中央和地方财政将投入三峡后续专项补助资金26.67 亿元用于三峡库区28 个重点旅游项目建设，其中旅投集团确定可获得后扶资金11.4亿元，预计每年可以获得约1亿元。 从中可以看出，财政资金对于“八大投”公司的主要作用是补贴公共项目的经营，避免出现亏损，以使融资平台能运转起来。但财政性资金绝非是融资平台资金的主要来源，其作用是为了使平台能更好的通过其他渠道融资，只补助那些无法实现融资的纯公共领域。 普遍的方式：税费和收益返还、税收优惠 主要指是土地储备政治中产生的税费和收益返还给八大投公司；企业按15%的比例缴纳所得税； 与重庆地方政府融资密切相关的债券主要包括三种类型：国债转贷、地方政府债券和融资平台的企业债券。 国债转贷资金是由国家增发一定数量的国债，通过财政部转贷给重庆市政府，用于地方的经济和社会发展建设项目的资金。重庆市政府根据建设项目的特点，决定和落实还款资金的来源，在本市范围内统借、统筹、统还。重庆市级财政部门作为负责对财政部的还本付息工作。例如，高投集团曾在2009年获得国债转贷资金61.03亿元，占当年各类补助额的56%。但国债转贷资金并非每年都可获得，需要看当年的国债发放安排。 而在水务方面，重庆市获得的国债转贷资金主要用于供排水项目建设、三峡库区水环境治理等投入的资金。水务公司获得的地方国债转贷资金还款年限为15年，年利率为2.55%。 表7 2011年3月末重庆市水务资产经营公司国债转贷明细表 在预算法约束下，重庆的地方政府债券是指由财政部代办统一发行的用于各项基础设施的债券，由重庆市财政负责统一偿还。而重庆的地方政府债券具体用于哪些项目须经市级人民代表大会审查批准后才能确定。从下表中可以看出，重庆市自2009年开始发行的地方政府债券额度较为稳定，几乎每年都为50-60亿元。而也可以看出，地方债券的发行量很小，也不属于主要的融资渠道。 表8重庆地方政府债券发行情况（财政部代办） 企业债券是各个融资平台以企业的名义在市场上发行的企业债券。“八大投”融资公司均有发债，包括普通的企业债券、中期票据和短期融资。总体来看，虽然各个融资平台都发行了多种不同类型的债券，但发行额与其总资产相比，所占比例很小，不属于最主要的融资渠道。 表9 2002年以来重庆“八大投”融资平台发行的企业债券一览 土地储备制度与“八大投”融资平台的运作息息相关，是其实现融资的重要保障。一方面，“八大投”公司通过对土地进行一级开发，然后适时转让，获得土地增值收益，增加了公司的营业收入，从而获取了进行基础设施建设的资金；另一方面，“八大投”公司拥有大量的土地储备，可以在融资时进行抵押贷款，也可以通过出让土地的收入进行还贷，大大增加了融资能力，降低了融资风险。 （1）土地储备政策梳理与总结 “八大投”融资平台中，除能源投资集团外，其余均在重庆市政府、财政局以及建设部门的授权下开展土地储备工作。 2002年起，重庆市连续出台了《重庆市国有土地储备整治管理办法》和《重庆市国有土地储备整治财务管理暂行办法》，详细规定了土地储各整治机构的土地储备整治工程管理费实行按比例提取并控制使用。其比例暂定为：当期土地储备整治工程的征地拆迁补偿安置费按4％提取管理费用；当期城市房屋折迁安置补偿成本支出总额按2％提取管理费，当期整治工程的前期工程费和整治工程费支出总额按4%提取。 而在扣除经核定的土地储备整治成本后，土地储备整治机构提取其余额的10％作为“土地储备整治发展专项资金”，并存入专户：90％全额上交财政。 之后“八大投”融资平台相继获得政府的授权，开始履行土地储备整治机构的职权。2002年，《重庆市人民政府关于重庆市城市建设投资公司进行土地整治储备的批复》出台，建设投资公司率先获得土地储备的权利，并成为最大的市级土地储备机构之一。而重庆市地产集团是在重庆市原市级土地储备中心的基础上成立的，因此其本身便具有土地储备的职能，同时也是最大的市级土地储备机构，拥有的土地储备存量最多。 2004年，城市交通投资开发公司申请土地储备作为项目资金的补充融资渠道，而渝府（2004）37号文正式批准了该公司的要求。2005年，渝府（2005）66号文和70号文件增加确认了重庆渝富资产管理公司和重庆市水利投资有限公司的土地储备职能。2008年，重庆市通过《关于进一步加快高速公路建设的会议纪要》又授予了高速公路投资集团2万亩土地储备的职能。到2011年，旅投集团也通过渝府（2011）78号文获得与景区相关的土地储备的职能。 从政策脉络可以看出，在过去的十年中，“八大投”融资平台相继获得了土地储备的职权，其土地储备往往与公司的主营业务相关。例如，旅投集团的土地储备主要是与景区相关，而高速公路投资集团的土地储备则主要在规划的高速公路周边。另一方面，重庆市政府对于“八大投”融资平台在土地储备方面的政策支持也是其开展土地储备整治工作的重要保障。 （2）土地储备的依据及来源 “八大投”融资平台主要依据《重庆市土地利用总体规划》和《2020年城市总体规划》来开展土地储备工作，对尚未开发或者闲置荒废的土地进行整治，以提升其价值，从而获取收益。“八大投”获得土地储备的方式多种多样，主要包括接收资产、污染搬迁、破产关停、退二进三、三金三乱、划拨、置换以及收购等。 （3）土地储备的核心运作过程 “八大投”融资平台开展土地储备的最重要的经验就是将土地与项目结合起来，并非单独开展各种业务。“八大投”在制定项目开发规划后，会利用政府的授权，将对项目周边的尚未开发的“生地”或者闲置土地进行整治开发，将其变为熟地办好储备手续后，将土地纳入储备的存量中，同时可以用这块土地进行抵押融资，待项目融资开发较为成熟时，整片区域土地升值地价上涨时，再将土地出让。出让金一开始直接纳入财政局统筹管理，之后再由财政局将土地整治开发的成本全额返还给融资平台，而获取相应的收益，则按协议进行分配，融资平台获得的收益部分将用于补充项目开发的资金。 例如高投公司投资2亿元的嘉陵江碚东大桥的所有权，与重庆市北碚区政府换回了大桥附近的4000亩土地储备权。当时单价每亩10万元，待大桥动工后，周边土地逐渐升值，当升至15万元后高投公司卖出土地，最终高投公司由此获得了近4个亿的利润，大大的补充了项目的资金，提升了融资能力，降低了融资风险。 重庆市通过将融资平台引入土地开发一级市场，既符合政策规定，又使融资平台通过项目和土地的捆绑式运作模式，获得了项目开发的资金。同时，政府合理分配利益，使得城市基础设施融资既有资金保障又有抵押保障。 （4）小结 对重庆“八大投”融资平台的土地储备经验作出一个小结，可以得到以下五条经验： 第一，土地储备要超前于城市发展。在2002年-2003年重庆市就储备了40多万亩地，由地产集团、城投公司两个具有土地储备职能的集团负责实施。当时就进行了长远的规划，可以说是“一步到位”。因此，重庆市的土地供应“细水长流”，市政府计划20年内每年只能开发5%，40多万亩地的储备资源，一年最多只能使用2万亩。提前做好规划，预测城市化发展需要的土地，这是重庆的土地储备制度能取得成功的关键。 第二，对储备地的使用要兼顾公益和商业开发。“八大投”融资平台的公益性开发和商品房开发大体上是对半分，在目前已经使用的19万亩储备土地中，有近10万亩是公共服务、公益事业用地，另外9万多亩用于房地产开发，将其收益用于整个19万亩的征地动迁成本，以及一些基础设施开发建设。 第三，土地储备不改变市区两级政府的分配制度。市区两级之间财力有分配原则，土地出让金扣除征地成本以后的净收入，对半分。 第四，“八大投”的土地储备部门肩负做好两个循环的责任。第一个循环，通过融资开展征地动迁和“七通一平”，把生地变熟地。这一循环很重要，是避免泡沫、合理举债的边界。在土地储备的手续办完后，生地也是可以用于银行抵押贷款的。重庆市严格杜绝直接把没有整治开发的生地直接拿去做抵押贷款来融资解决其他项目资金的行为。例如，“八大投”某融资平台共有10万亩储备地，先拿出1万亩抵押，从银行贷款100亿。但是该公司既不征地动迁，也进行“七通一平”，而是把这100亿投入在建3座大桥或者别的几个项目。到了该还本付息的时候，并没有把抵押的1万亩土地交给银行，而是又拿出第二个1万亩去抵押偿还之前的贷款。这样就陷入了一个恶性循环之中，浪费了土地的升值空间，没有真正发挥土地储备的融资功能。重庆所提倡的第二循环是把“七通一平”的地通过完善的规划，实行招拍挂，使土地升值。与城市规划接轨后，一亩地能卖200万元，1万亩地就得到了200亿元。原来抵押的时候是当100万元抵押的，把那100亿元还掉，就可以多出100亿元。这100亿元就是预算外的基金收入，同样要量入为出，纳入财政预算，要有年度平衡。两个循环正常滚动，土地储备就是个“金娃娃”，不会有泡沫，更不会变成一个债务链要崩盘的危机。 第五，“按规划、带项目、批土地”。核心就是不仅做到长期的总体平衡，还要做到当期单个地块对应的基建项目平衡。比方说，有30万亩储备地，远期价值5000亿元。不能把5000亿元去对应5年、10年的几百个基建项目。进度控制是每年只有2万亩在用，具体体现为每个开发周期不等的项目。比方说一个地块3万亩，5年开发完成，这3万亩应该对应什么呢？先要算个账。这3万亩征地动迁多少？“七通一平”多少？假如算下来是100亿元，那这3万亩地能卖多少钱？通过这个预算支出，按规划带项目。另外，这块土地是什么规划，中央商务区土地还是商业集聚区土地，不同用地性质的价格不同。“带项目”要带一批项目，支出的项目要捆绑起来一一对应。 比如，近年来市政府和北部新区一起策划，就是开发照母山旁边的3万多亩地。经测算，征地动迁成本和“七通一平”算起来大概100亿元左右，5年卖掉，应该至少能卖500亿元～600亿元。这块地交给地产集团储备开发，工程时间是5年。5年里，每年交100亿元给市政府，100亿元用于城市道路等基础设施项目，100亿元给地铁轻轨建设，100亿元给机场建设，100亿元给铁路建设。再加上两江新区成立的开办费100亿元，一共500亿元。这就是某一地块开发与一捆具体项目的时间对应、资金平衡。 再如，江北嘴是2005年启动的项目，共计7000亩，其中2500亩是公共设施、道路交通或者其他的草坪绿化等，真正可卖土地是4000多亩，收益是360亿元。当时征地动迁花100亿元，“七通一平”花了30亿元，这130亿元全是银行融资，利息几年时间滚40亿元，总的170亿元是成本，360亿元里扣除这170亿元，还有190亿元盈余。当时规划了五座桥，菜园坝大桥、朝天门大桥、长江二桥、鱼洞大桥和嘉华大桥，总投资需要140亿元。这几座桥早在十年前就有规划建设，就是由于资金短缺无法动工。江北嘴上交100亿元给建委，就有条件同时启动了五座桥的建设，这5座桥目前都已竣工投入使用。 银行贷款一直是“八大投”融资平台重要的融资渠道之一。贷款的种类分为信用贷款、保证贷款、抵押贷款和质押贷款。2010年水务经营公司的贷款来源中，保证贷款额度最多，保证方主要为重庆市财政局和原计划委员会。质押贷款也是常用的方式之一，“八大投”融资平台通常会把某项基础设施的收费权押给银行来获得贷款。 表9 2010年重庆水务经营公司银行贷款来源
到2011年底，重庆市高速公路投资集团贷款总额达628.99 亿元，其中主要为来自国家开发银行的政策性长期贷款。另外，该集团发行的企业债和中期票据总计为58亿元。 表10 ?72011年重庆市高速公路投资集团贷款情况
据报道，2005年国开行重庆分行已分别与“八大投”融资平台中的五个签订了531亿元的合作协议，已发放贷款144亿元，为重庆市投融资平台的发展壮大提供了强有力的信用和资金支持。从上表中可以看出国家开发银行在重庆市的融资平台中无疑扮演着关键的角色。国家开发银行与重庆市长久以来都保持着良好的战略合作关系。其中，重庆市地产集团、城市建设投资集团、高速公路投资集团等政府融资平台，皆与国家开发银行有着密切的合作。 2012年5月，国开行与重庆市政府签订了《继续推进重庆市深化改革开放合作备忘录》，因此在未来二者将继续合作，通过“八大投”融资平台进一步促进重庆市的基础设施建设。 国家开发银行为首的政策性银行对于“八大投”融资平台的作用巨大，为其提供了源源不断的大额贷款。而国有四大商业银行、其他商业银行也都参与到了重庆市的基础设施融资过程中。 从目前的数据来看，由于良好的信用记录，“八大投”融资平台普遍拥有国家开发银行和国内外商业银行以及投资银行的充足的授信额度。其中，可用贷款余额十分充足，为“八大投”提供了充分的资金保障，可以大力促进重庆市的基础设施建设。 例如，水投集团与各家银行均保持着长期良好的合作关系，在各金融机构贷款本金偿还率、利息偿还率、合同履约率均为100%，从未产生不良记录。截至2009年底，水投集团与国家开发银行、中国建设银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行等10 家银行签署了综合授信协议，所获得的综合授信额度总额为153.792 亿元，而实际向各家银行借款总额为88.396 亿元，目前尚可使用的授信额度为65.396 亿元。充足的银行授信不仅能保证公司正常的资金需求，也为相关债务的按时足额还本付息提供了重要的保障。 研究重庆市的地方政府融资平台，不能仅仅只关注怎样融资，同时也要关注如何使资金流转起来，实现“有借有还”，形成可持续的良性循环，从而让融资平台运转起来，规避风险，保障融资平台的安全。前面我们已经讨论了“钱从哪里来”，现在需要论证的是如何“还钱”。 目前，“八大投”融资平台用于流转的资金主要包括财政资金、银行贷款、项目经营收入、公司其他收入与利润或转让资产和股权等。 虽然已有政策规定政府不许地方政府使用财政性资金为融资平台还债，但部分符合国家规定的项目仍然是允许的，主要包括公路、水电气等基础设施建设以及公租房建设等。这些基础设施有专项的财政资金。例如，国家规定了公租房偿债资金来源为市级土地出让金计提5%的公租房建设资金、市级土地出让纯收益计提10%的廉租房建设资金、公租房偿债资金专户的利息收入及其他资金； 其次，该项目经营收入也可以用于偿还债务，这也是资金流转的主要来源。例如公租房投入使用后每年将会产生稳定的租金收入，而且在出租经营5年后，可以部分实现对外销售，此外，作为公共租赁住房的配套公共建筑也可以逐步对外租售，这些都可以回笼资金。 第三，融资平台的其他收入与利润。各个融资平台的其他经营性业务收入以及土地储备整治出让后的增值收益都可以作为公益性项目的偿债资金。这样各个融资平台可以实现债务平衡。融资平台均有土地储备权，可以通过土地一级市场获得土地出让收益，从而成为维持各大融资平台的重要资金来源，这部分的内容在前面已有详细的论述，不再叙述。 第四，银行贷款。“八大投”融资平台都拥有国内多家银行的巨额授信额度，有许多额度尚未使用。因此，融资平台可以通过“借新还旧”的方法来偿还项目的各种债务。前面已经提到如水投集团在偿付债券本息过程中，如因流动性问题，导致偿债资金不足，可随时动用银行的授信额度弥足资金缺口。但是这种偿还方式会造成新的债务，长期持续可能会造成一定的风险。 第五，转让资产或股权。例如高速公路集团拥有高速公路资产，如成渝高速、长万高速等，其可通过转让优质高速公路资产或股权获取资金。这种方式通常在其他收入和银行借款都无法还债时采用。 “八大投”融资平台都具备较为完善的公司治理结构，具有合理的规模，并非单纯由重庆市政府为了基础设施融资而成立的“空壳公司”，而是采用了规范的市场化的企业制度。 “八大投”融资平台的出资人均为重庆市国资委（代表重庆市政府），国资委对融资平台100%出资与控股，拥有一切决策权。而各个公司的结构主要包括董事会、监事会和其他相关管理部门（如人力资源部门、办公室等日常运行机构）。 董事会负责公司重大决策与日常运作，一般由四至九名董事组成。董事每届任期为三年。董事会成员不仅包括公司的最高领导者，还包括职工代表和外部董事以及财务人员，他们共同协作相互补充，以确保公司更好的运行。而监事会主要负责检查公司的财务以及相关法律问题，通常由四名监事组成，每届任期三年。其他部门则相对广泛，根据各个公司自身业务情况而设置。日常运行的基本部门包括办公室、党群工作部门、人力资源部门等等，同时也包括下属的各子公司及控股公司，这些其他部门主要负责公司日常业务的开展。 具体来看，“八大投”融资平台的主要领导人构成是组合式的，既有相关领域的专业人员（包括高级工程师、高级经济师等）亦有政府部门的行政人员，同时兼备相关的高级财务管理人员。这种“组合式”的领导人员构成方式，使“八大投”既能实现市场化的运营和企业管理，提高业务能力和工作效率又能处于重庆市政府和国资委的监督和管理中，同时也可加强财务监管，降低公司所面临的财务风险。 根据各个公司负责领域不同，因此对主要领导人的背景要求也不同。从表中可以看出，能投集团的各位领导均在煤矿、电力以及天然气等业务方面具有很长时间的工作和实践经验，均是能源开发方面经验丰富的高级管理人员。而由一名长期在重庆市政府部门工作并担任国资委副主任的人来任职总经理，也使能投集团的人员组成更加完善，确保市政府和国资委对其的领导。能投集团总公司共有员工141人，而加上所有下属公司的员工总数达到7.8万人。 表12重庆市能源投资集团有限公司主要领导人情况
表13重庆市地产集团主要领导人情况
“八大投”融资平台是独立的企业法人，完善的公司管理制度对于公司的运营是极其重要。以科学合理的制度对各个公司进行规范的市场化管理，而不是单纯依靠“人治”。公司管理制度主要包括财务管理制度、资金管理制度、投融资制度、担保制度、人力资源管理制度等。 其中最核心的就是对于资金和投融资的规范管理。在资金管理方面，各个公司都设有内部结算中心，统一实行严格的资金管理，同时开展资金管理建章建制、集中保底存款、资金预算管理、资金旬报和资金集中结算、银行账户管理等工作。 “八大投”融资平台对投资实行年度计划管理，各类投资列入年度投资计划，重点项目年度投资计划由集团公司相关部门组织编制，战略规划部会同财务部总体平衡，经董事会审核批准后实施。年度投资计划应当包括总投资规模、资金来源、股比结构、进度安排、投资方式及融资安排等、投资项目基本情况。每年12 月10 日前，各个下属公司和部门向集团提交本企业下年度投资计划草案，经集团审核修订后报重庆市国资委备案。 在担保制度方面，“八大投”的各个总公司坚决不为控股公司及下属企业以外的单位提供任何形式的担保，以确保没有额外的债务风险。 重庆市政府要求“八大投”融资平台公司保持基本与债务平衡，即资产负债率控制在60%左右。这个标准符合市场规律，既能实现最大程度的融资能力又可以控制债务风险。 同时，单个融资平台公司的总资产不能太多，否则运作起来尾大不掉；但如果太少又难以发挥规模效益；因此“八大投”大部分公司的总资产在500-900亿元之间，既便于管理又能发挥规模效益。 从表中也可以看出，“八大投”融资平台自身都具有盈利能力，净利润均为正值，这样使其能保持正常的运作与健康发展，降低融资风险，提升融资能力。 表14 2011年“八大投”融资平台财务状况
例如，由于2009年起重庆市取消了对二级公路的收费，因此重庆交通旅游投资集团有限公司的主要业务和收入来源发生根本性变化。 表15重庆交通旅游投资集团有限公司财务状况 由于公路部分不再具有盈利能力，而公司财务状况持续不好，因此与2010年底进行资产重组，将公路部分剥离，该公司更名为重庆旅游投资集团有限公司，专项经营旅游业务，改善负债状况。 具体的操作过程为，2010年底，重庆市国资委将交旅集团下属子公司—重庆旅游投资有限公司提升至直接控制，组成了新的重庆旅游投资集团有限公司，累计注册资本10亿元。原交旅集团的全部旅游资产（包括旅游业务子公司及旅游业务相关土地）划转至重庆旅投。同时，交旅集团公司被委托给重庆市地产集团有限公司管理，专门负责公路债务本息的偿还工作。待债务清偿后，交旅集团公司将划归重庆旅投管理，并通过吸收合并予以注销。 另一个案例是2011年将重庆市水投集团和水务集团进行资产重组，重庆市国资委将水投集团100%股权划拨至水务集团，成为其全资子公司，而水务集团则更名为重庆市水务资产经营有限公司，统一负责重庆市全域的自来水和污水处理业务。 这次合并的缘由主要有包括三个个：首先是两家公司业务性质相同，只是负责区域不同；其次两家公司资产总量都不大，资产负债率都比较低，统一管理后可以进一步提升融资能力，发挥规模效益；最后是最核心的原因，即水投集团的主营业务持续亏损，而水务集团运营良好，盈利能力很强。 而在两家公司合并后，2011年其净利润高达19.51亿元，为“八大投”融资平台中最多的，而水务公司的总资产是最少的，因此可以说这次合并进一步提升了该融资平台的运营能力。
“八大投”融资平台虽然各有分工，主要经营专项领域内的基础设施，但其业务搭配十分合理，以公益性和准经营性业务为主，但经营性与非经营性业务与项目相结合，以保障各个公司能自负盈亏并持续运营。 如下表所示，每个融资平台的业务组合形式都各不相同。土地整理开发几乎是每个融资平台都在开展的准经营性业务，是公司运作和盈利的重要保证。而倘若某个融资平台需要承担纯公益性的基础设施建设，则会搭配纯经营性的房地产开发业务，以确保更多的收益可以用于补助没有收益的公共项目。例如城市建设投资公司主要负责路桥等城市基础设施建设，资金压力较大，这些公益项目融资能力有限，因此公司通过房地产开发获得更多的收入，以确保路桥的建设资金充足。 表16“八大投”融资平台业务开展情况
文章摘自：《地方政府投融资模式研究》 李晓鹏 ，第六章。 主编:李晓鹏 博士，中兴大城首席经济学家，曾任华夏幸福产业规划总监，麦肯锡城市发展研究员。 |
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