浅析监外执行罪犯脱管漏管的原因及对策

浅析监外执行罪犯脱管漏管的原因及对策

来源：2011-08-02 正义网——检察日报

宋江胥 王文娟

 

　  《中华人民共和国刑法修正案（八）》提出对法院判决宣告缓刑、裁定假释的犯罪分子做出了“依法实行社区矫正”的重要规定，这是对我国试行社区矫正七年来积极意义的充分肯定。对社会危害不大或确有悔改表现的罪犯实施非监禁刑罚，符合刑罚的社会化、技术化、效益化和人道主义。但目前由于各种原因造成了监外执行罪犯出现脱管漏管甚至违法犯罪现象，严重损害了法律和刑罚执行的严肃性，这与立法的初衷是背离的。结合检察工作实践，笔者就脱管漏管的原因和对策提出自己的管窥之见，以期有助于此项工作的良性发展。

　　一、监外执行中脱管漏管的涵义

　　监外执行罪犯是指被判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行（包括保外就医）的五类罪犯。脱管，是指监外罪犯未经公安机关、司法机关批准，擅自离开所居住的县、市、区，脱离相关的监督管理；漏管，是指监外罪犯交付执行或交付监管脱节，公安机关、司法机关应当掌握其监督管理档案而没有掌握，从未对其实施监督管理考察，脱离相关机关的监督管理。

　　二、脱管漏管存在的原因分析

　　（一）法律文书交接不到位

　　因法律文书存在送达不及时、送达不规范或者未送达的问题，导致法院、监狱、公安机关、司法机关、检察机关在交付执行上衔接不到位：一是判决机关未按规定将原判法律文书送交执行地的公安机关、检察机关和司法机关，使得相关单位不能全面掌握监外罪犯情况；二是沟通工作不到位，交接环节存在漏洞，执行机关在收到罪犯监外执行的有关法律文书后,未及时向检察机关报告，双方互不通气，交接环节易出现漏洞；三是对于外地法院判处本地罪犯的情况掌握不全面，容易造成漏管现象，主要原因在于各地区相关规定不统一，造成法律文书及相关材料送达不及时或者未送达。

　　（二）监外执行人员交接不到位

　　根据现有法律规定，对需要自觉到居住地派出所和社区矫正部门报到的监外执行罪犯，没有具体的处罚措施。只有缓刑犯、假释犯未在规定时间内报到的，脱离监管三个月以上的，才能根据《意见》第15条的规定，由与原裁判法院同级的执行地公安机关提出撤销缓刑、假释的建议。这就造成了由于一部分监外执行罪犯不能按时到公安机关和社区矫正部门报到，导致其在一定时间内脱管漏管。

　　（三）监督机关监督措施不到位

　　根据最高人民检察院2008年颁布的《人民检察院监外执行检察办法》，对于交付执行的有关法律文书的传递，主要依靠法院送达判决书、外地监所部门邮寄等方式进行，这种方式具有时间上的滞后性。如缓刑犯，检察机关监所部门收到法院判决书时，缓刑犯已被释放，如果他不自觉地报到，就可能造成至少一段时期内的脱管漏管。另外，无论是交付执行、还是变更执行、终止执行等，检察手段无非是书面检察、实地考察，根据情况向公安机关、司法机关提出检察建议或纠正违法，没有相应的处置权以追究相关单位或责任人的责任。

　　（四）相关法律规定不到位

　　《刑法》第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关予以考察，所在单位或者基层组织予以配合。”而在开展社区矫正的地区，按照地区相关规定，对缓刑等五类罪犯的矫正管理由司法行政机关进行，由于司法机关的介入，公安机关主动弱化了管理监督职能，因而出现了刑罚执行主体多元化的情况，造成监管主体不明确，发生监外罪犯重叠管理或者都未管理，并且对责任相互推诿的现象。

　　（五）监外执行人员思想认识不到位

　　大部分监外执行罪犯其“罪犯”身份意识不强，不到公安机关或司法机关报到，也是造成漏管、脱管的主要原因。如一部分监外执行罪犯认为自己被判处缓刑、管制不用“蹲监坐牢”就不用人管了，长期脱离监管，缓刑变成了“无刑”，管制变成了“无人管理”。另外，目前，监外罪犯的流动性较大，在释放后大都外出务工，造成户籍地与居住地的不一致，监管机关不能控制也不能掌握监外罪犯的活动情况，致使监外罪犯处于失控状态。

　　三、预防和减少脱管漏管的对策和建议

　　如何有效预防和减少脱管漏管，是做好监外执行工作的前提和基础。笔者结合当前山东各地的经验做法，提出以下几点对策和建议：

　　（一）注重协作配合，建立法律文书无缝隙对接机制

　　一是法院应按《意见》等相关法律规定，及时将判决书等法律文书送达公安、检察机关监所检察部门，同时送达社区矫正部门。公检法司四部门应对法律文书交接的具体时限、内容等问题出台专门的文件，并严格执行。二是监狱应及时将罪犯假释、暂予监外执行等材料送达公安机关、检察机关监所检察部门，同时送达社区矫正部门。三是监所检察部门应及时将外地缓刑犯的相关法律文书送达外地监所检察部门，避免跨地域脱管漏管。

　　（二）针对法律漏洞，建立人员交付、接收机制

　　针对部分社区矫正对象不自觉报到而导致脱管漏管的问题，山东各地的检察机关作了一些尝试。济南市历下区检察院建议历下区法院在适用非监禁刑时，征求罪犯居住地公安机关和社区矫正部门的意见。对判处非监禁刑、决定暂予监外执行的罪犯，法院可以在判决生效日通知罪犯居住地的公安机关和社区矫正部门到法院去，一并办理该罪犯的交接手续。山东垦利县检察院在在押人员因判缓刑等原因出所时，为他们发放出所人员报到回执表，让他们在5日内到派出所、司法所盖章后送回或寄回监所检察科，这一措施有利于从源头上解决因不按时报到造成的脱管漏管问题。这些措施可以很好地解决人员的交付、接受问题，可以全面推广。

　　（三）大力应用科技手段，建立信息通报和共享机制

　　一是利用网络信息技术，探索建立全省范围内的社区矫正法律监督信息化工作模式。这种工作模式的建立，可分为两步来进行。第一步，在检察系统局域网内设计一个共享的网络平台，在检察系统内部试行。该系统主要分为“两个区域”：“本地人员区域”，将本地区的监外执行人员资料全部录入该系统，随时准确的掌握全省监外执行总人数；“外地人员区域”，将本地法院判处的外地监外执行人员资料录入该系统，有效避免了脱管漏管现象。第二步，依托检察内部的网络平台基础，在全省政法单位之间建立一个综合信息平台。这样公检法司四部门在核对监外执行数据时，只需通过信息平台，直接比对相关表格即可。二是运用GPS科技手段，实现对社区矫正对象的跟踪管理。如山东省垦利县检察院联合县社区矫正部门开发了社区矫正工作移动信息管理系统。信息平台采用了无线通信网络技术，将县、乡镇社区矫正组织、矫正工作者与社区矫正对象的相关资料全部纳入信息管理系统。该管理系统还可对重点矫正对象通过GPS移动手机定位，实施跟踪管理，有效避免了脱管现象。

　　（四）完善各项监督制度，健全预防脱管漏管的长效机制

　　一是健全定期检察和不定期检察相结合制度。监所检察部门每年要至少两次深入派出所、司法所对监外执行罪犯监管情况进行拉网式全面检察，在此基础上，应不定期对部分派出所和司法所进行个别抽检。二是健全分类管理的监督模式。首先，社区矫正对象报到后，三个月内应全部定为严格管理对象。其次，三个月后，应根据矫正对象重新犯罪可能性评估、遵守矫正纪律情况和日常表现，进行重新评定。对矫正对象的管理等级应实行动态管理，原则上三个月进行一次调整为宜。检察机关要对分类管理的评定、变动实施监督，并按照分类管理对矫正人员实行全面检察和重点检察相结合。三是健全脱管漏管人员的处理、追究、责任机制。对于法律文书已经送达，而社区矫正对象未在规定时间内报到的，根据《意见》第8条，检察机关应督促公安派出所上报县级公安机关主管部门，由县级公安机关通报作出判决、裁定或者决定的机关，同时督促公安机关和社区矫正部门按照法律文书提供的信息积极查找。对于经多方查找仍没有下落的人应重点关注，对于假释犯、缓刑犯，只要超过三个月没有下落，根据《意见》第15条第（1）项，同级的执行地公安机关向原裁判法院提出撤销假释、减刑的建议。脱管漏管人员的处理、追究机制，需要进一步完善相关法律法规，赋予司法行政机关相应的司法强制权，进一步强化检察机关的监督权力，这是立法上亟需考虑的。

　　对监外执行罪犯全面实行社区矫正是大势所趋，如何在社区矫正过程中杜绝出现脱管漏管现象，还要靠立法的不断完善、社区矫正机构的健全、经费的保障等各方面的力量，检察机关也要立足自身职责，加大法律监督力度，最大限度地预防和减少脱管漏管现象，以保障监外执行工作规范、合法、有效地开展。