海霞律师解读《新行政诉讼司法解释》（三）

第三、行政争议和民事争议，是否真的可以“相亲相爱”
司法解释的第17条及19条，规定了行政争议和民事争议一并审理的问题。

17条规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理行政相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。想要领会法条意思，首先要明确行政诉讼与民事诉讼交织的类型。一般情况下，行政诉讼与民事诉讼交织主要有如下几种：1.行政确认行为。行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。主要包括权属的确认、工伤事故的确认、残废等级的确认、火灾事故责任的确认等。目前，行政确认行为引发的行政争议与民事争议交织的情况比较多，行政确认行为很容易引发行政诉讼与民事诉讼的交织。如某甲在交通事故中被某乙开车撞伤，某甲提起民事诉讼，要求某乙进行赔偿。而某乙则对公安机关的交通事故责任认定不服提起行政诉讼，要求撤销交通事故责任认定，则出现行政诉讼与民事诉讼的交织；2.行政裁决行为。行政裁决是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为。行政裁决主要包括权属纠纷的裁决、侵权纠纷的裁决、损害赔偿纠纷的裁决、城市房屋拆迁补偿纠纷的裁决等等；3.行政登记行为。行政登记是行政主体应申请人申请，在政府有关登记簿册上记载相对人的某些情况或事实，并依法予以正式确认的行为，包括房屋产权登记、预售商品房抵押登记、土地使用权抵押登记、婚姻登记等；4.行政许可行为。行政许可行为是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过办法许可证或执照等形式，依法做出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。关于民事争议和行政争议交织的审批原则，根据上述司法解释的规定，确定了三种基本的处理原则。
　　1、先行政、后民事的一般审理原则。
　　司法解释第17条第2款（一）的规定了上述的审理原则。根据行政法的理论，行政行为一经作出便产生行政法上的效力，行政行为非经法定程序不得撤销。当行政案件的裁判结果决定着民事案件中诉讼主体资格的确定、证据采信、案件事实的认定及最终的裁判结果时，民事争议的处理结果须以行政争议的处理结果为前提，实行“先行后民”，由行政诉讼解决行政争议后再审理民事案件。如，相邻权纠纷中，原告以被告建房影响通风采光为由，诉请排除妨碍。被告以建房取得规划许可、施工许可为抗辩事由时，行政许可是否合法有效是首要解决的问题，应先行通过行政诉讼方式解决行政争议，再对民事争议进行审理。
　 2、先民事、后行政的特殊审理原则。
　　在行政与民事案件交织时，有些行政行为的合法性受到民事行为效力的制约，行政争议的处理结果须以民事诉讼的处理结果为前提时，实行“先民后行”。此类案件中，民事争议是行政和民事共同关注的焦点与核心所在，它决定和影响着行政争议的处理。如建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款规定：“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件”。根据该规定，在房屋转移登记的案件中，作为房屋转移登记证据的合同、协议、证明等文件是否合法有效，是决定房屋登记是否合法的先决条件。案件的核心是房屋产权的归属问题，即使颁证行为解决，产权纠纷依旧，因此，应在房屋权属民事争议裁判后，再对行政案件进行审理。
　　3、行政、民事一并审理原则
　　由于行政争议的解决和民事争议的解决是一个连贯的完整的过程，行政争议的裁判结果对民事争议有约束力，且可直接作为解决民事争议的依据。当原告申请在行政诉讼一并解决相关的民事争议，行政审判庭可以一并审理，但民事争议应当单独立案，由同一审判庭审理。那么根据司法解释的19条规定，行政争议和民事争议还是要分别裁判的。

之前的法律规定，是没有行政诉讼和民事诉讼可以由同一审判庭审理的规定，故在涉及到交织问题时，一般先中止一个案件，代另一个案件审理完毕后再恢复审理，这样诉讼期限特别长，严重影响到合法权利人权利的行使。新的规定可以节约诉讼成本，提供司法效率。

但民事诉讼与行政诉讼毕竟是两种性质不同的诉讼，其适用的审判程序和审判原则互不相同，不可能没有间隙的“相亲相爱”。当行政诉讼一并解决相关民事争议时，对民事部分案情简单的，可以与行政案件合并审理，如果民事部分案情复杂，则采取分别审理的方式，即先审理行政案件并作出判决后，再由行政案件的同一审判组织审理相关民事争议。
第四、勇敢向“红头文件”开炮
新的行政诉讼法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。当然该法第二款规定规范性文件不含规章。“规章以下的规范性文件”就是通常所说的“红头文件”，新法卖出了向红头文件开炮的第一步。

司法实践中诸多具体行政行为违法，是因为其依据的“红头文件”本身是违法的。虽然《立法法》对于地方政府的立法权限作了明确的规定，但实践中，许多地方政府仍然超越职权颁布实施一些与法不符且损害大众利益的红头文件。之前法院无权对这些“红头文件”进行审查，仍将其作为认定具体行政行为合法的依据，因此造成司法不公。那么根据司法解释20、21条的规定，原告可以提出审查的申请，法院认定“红头文件”不合法时，应该在判决书阐明，并有权向制定机关提出处理建议。这些规定都有利于减少违法判决的产生机会。