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由于实际情况的复杂性，科学决策面临着巨大的挑战。然而目前的可行性报告又往往流于形式，因此通过不可行性报告的考验对于科学决策的十分重要。本文分析了传统的可行性报告的缺陷，论证了不可行性报告的优越性以及如何通过不可行性报告的考验使决策更加科学化的途径，并进一步分析了能否接受不可行性报告与决策者的素质和思想方法的关系。本文最后指出，提倡不可行性报告的重要性并不等于完全否定可行性报告，如果两者能够进行相互否定性的论证，对科学决策来说是更为理想的。 文/李景鹏 北京大学政府管理学院教授、博士生导师 什么是科学决策？科学决策就是符合实际情况的决策。但是实际情况是非常复杂的，由于人们认识能力的局限性，由于人们主观愿望和利益的驱使，由于客观矛盾还没有充分暴露，由于受许多现实考虑的左右，由于受一些偶然情况的干扰等等，都会使我们的决策不能完全符合实际。因此在执行的过程中就会出现各种错误或偏差，从而使科学决策面临着巨大的挑战。 通常，一个好的决策在决策之前都要做一个可行性报告，从各方面去考察决策实现的条件、环境、步骤、方法、困难、风险等等，以使决策更为完善。但是，可行性报告有一个很大的缺陷，那就是它偏重于“可行”。由于偏重于可行，人们在考察条件的时候，往往会偏重于有利的条件。在考察环境的时候，偏重于环境好的一面。在考察困难的时候偏重于可克服的一面。在考察风险时候，偏重于风险可预知和可预防的一面，等等。再好的可行性报告也难免会产生这种偏好。因此，通过可行性报告并不能很好地突破人们认识到的局限性，并不能杜绝人们主观愿望和利益的驱使，并不能充分地揭示客观上的各种矛盾，并不能摆脱许多现实考虑的左右，并不能避开一些偶然情况的干扰，等等。所以，在这种情况下，可行性报告就往往容易走形式。不仅如此，它甚至还会麻痹决策者对困难和风险的警惕性，限制人们去思考一些不可预知的困难和风险。 为了避免可行性报告带来的弊病，就应该反其道而行之，即可以选择不可行性报告。也就是说，在决策之前，决策者可以委托持有反对意见的人们提出一个论证该决策不可行的报告，通过这个报告来论证该决策在目标上有什么不合理之处，在条件上如何不成熟，具有什么样的困难和风险，会造成什么样的恶果，等等。然后，决策者认真地、逐个地研究如何克服不可行报告中提出的各项挑战。如果能够真正通过不可行报告的考验，那么该项决策执行的过程中就会遇到较少的困难、风险和曲折，就会比较顺利达到预期的目标。 那么，不可行报告与可行性报告相比较其优越性在什么地方呢？就在于可行性报告是顺着决策者的思路去思考的，而不可行报告则是逆着决策者的思路思考的。顺着决策者的思路去思考，当然就会倾向于论证政策目标的合理性，就会自觉或不自觉地强调决策的有利条件，就会自觉或不自觉地低估决策所包含的可能的风险，就会从主观愿望上希望决策能够顺利地达到预期的目标，等等。特别是在缺少利益平衡机制的情况下，决策者如果根据可行性报告去做决策，就会对一切反对意见采取排斥的态度，从而无法吸收其中的合理成分。这样的决策必然会是片面的、不完善的，甚至会是错误的。而不可行报告则恰恰相反，由于它是逆着决策者的思路去思考的，所以它正好可以避免上述的缺点。它会使决策者充分地考虑到决策目标的不合理成分，充分考虑到各种不利的条件，充分估计各种困难和风险，对决策目标实现的程度也能有比较清醒的估计，等等。如果决策者不能克服不可行报告中提出的各项挑战，就说明决策是错误的，是真的不可行的。这样，决策者就会及时地修改决策，甚至放弃该项决策。能够放弃不正确的决策也是一种科学的态度。所以科学决策的范畴，不仅包括一个符合实际的决策的做出，也包括对不符合实际的决策的放弃。不可行性报告既可以帮助决策者做出一项符合实际的决策，也可以帮助决策者及时地放弃不符合实际的决策。 不可行性报告虽然具有不可替代的优越性，但是却会遭到几乎所有决策者的反对。因为它显然是对决策者泼冷水，是对决策者设置障碍，是为决策者制造困难，甚至会被视为反对者设置的陷阱和阴谋。如果我们的决策者对于不可行性报告持这种态度，就说明他们还没有真正懂得什么是科学的决策，说明他们实际上所追求的是凭借主观愿望的决策，而不是科学的决策。然而客观的实际情况往往是不依人们的主观愿望为转移的。如果我们做出一项决策不是为了一己的利益，而是真心地要造福于社会和人民，我们就必须在决策之前充分地考虑到决策的目标的合理性，尽可能考虑到各种困难和风险，尽可能考虑到决策可能会引起的各种不良的后果等等。而能够帮助我们做到这些的只能是不可行性报告，而不是可行性报告。 不可行性报告挑战的不仅是决策者的智慧，更是决策者的气度和容忍精神。在一个气度狭窄、毫无容忍精神的决策者面前，是不可能产生不可行性报告的。即使迫于某种压力（例如上级的要求等等）不得不做，也会流于形式。因此，即使人们认识到不可行性报告的重要性，也不等于不可行性报告可以顺利地产生。除了决策者的雅量之外，不可行性报告还有一个程序性的问题：即它并非任何人都可以承担的。如果让那些希望讨好决策者的人来制定，就很可能使之偏离客观的实际，而更多地考虑决策者接受的程度，结果出台的不可行性报告就会对不利条件、困难、风险、不良后果等等轻描淡写，避重就轻。这同样会使不可行性报告流于形式。如果让那些习惯于思考和撰写可行性报告的人们去制定不可行性报告，也会出现偏差。因为对这些人来说，逆向思维是他们的弱项。习惯势力往往会妨碍他们去客观地思考各种不可行的因素。同样，也不能让那些对该决策持赞成态度的人们去制定不可行性报告，因为他们的思维已成定势，要他们违反自己的偏好而进行180度的大转弯，一般说来是不可能的。即使他们有着科学的态度，也做不到。 所以，不可行性报告的制定者应该是对该项决策持反对意见的人们。因为他们持反对意见，所以他们对不可行性的各种因素就会考虑得比较客观和全面，并且具有在他们看来的充分理由。这样，他们所提出的不可行性报告才是真正的、高质量的不可行性报告。如此说来，要想能够正常地产生不可行性报告就不仅要求决策者要有容忍反对意见的雅量，而且要在全社会和决策者群体内部造成一种容忍反对意见的氛围和建立保护反对意见的制度。没有这样一种氛围和制度，人们就不可能以一种正常的态度提出反对意见，人们或者不敢提反对的意见，从而使决策存在瑕疵，或是以一种对抗的态度形成反对派，使决策不能正常地进行。所以作为决策者如何在本单位造成这样的氛围和制度是不可行性报告能否正常产生的关键。 在不可行性报告产生之后，作为决策者应该如何对待它呢？我们知道，制定不可行性报告的目的不是绝对地否定决策，而是要使决策通过不可行性报告的考验，从而使决策更加科学也就是更加符合实际。所以关键是决策者如何通过不可行性报告的考验。不可行性报告肯定是分专题来论证的，例如条件的不具备、环境的不适合、困难和风险、后果的有害等等。所以决策者就应该就不可行性报告所提出的各个方面的问题逐个地在深入调查研究的基础上进行反方向的论证。当决策者能够以充分的理由来真正否定了一个方面的问题时，那么决策的科学性就前进了一步。如果决策者能够将不可行性报告所提出的各方面的问题都能够逐个地以充分的理由真正地予以否定的时候，经历了这样一个否定之否定的过程，则决策便可以认为是比较科学的了。但是，如果在某些方面没有充分的理由来否定不可行性报告提出的挑战，那么就必须考虑如何创造条件来弥补这些方面的缺陷。待到条件成熟之后再行决策。如果目前尚无法创造相应的条件来弥補这些缺陷时，则应该放弃目前的决策。这才是科学的态度。 从另一个角度来说，否定不可行性报告的过程不仅是一个科学论证的过程，也是一个民主决策的过程。民主决策的范围包括两个方面：一个是决策层内部的互动，另一个是决策者与决策受众之间的互动，也就是政府与人民之间的互动。首先是决策层内部的互动。这个互动就是决策者与不可行性报告的制定者之间的互动。因为制定不可行性报告的目的就是要帮助决策者认真地考虑各种不利的条件，使决策科学化。所以，在否定不可行性报告的过程中，决策者必须和不可行性报告的制定者一起进行平等的、诚挚的讨论和就事论事而不对人的争论。不可行性报告的制定者在讨论会争论的过程中实际上也是帮助决策者寻找理由和办法来共同研究如何否定不可行性报告所提出的挑战的。 民主决策的另一个方面是在决策的过程中政府与人民的互动，决策的全过程，不仅包括决策的制定过程也应当包括决策的执行过程。在决策执行过程中人民群众通过利益表达所反映出来的各种不同的意见，应该被视为在实际过程中由人民群众提出的“不可行性报告”。然而对待这种“不可行性报告”的方式却完全不同于上述在决策层中对待不可行性报告的方式。因为人民群众提出的对某项决策的不同意见，反映着该项决策与人民群众利益的一定冲突，因此，对人民群众所提出的“不可行性报告”却是不能进行否定性的论证的。相反，应该根据人民群众的意见重新审视决策的合理性。如果决策在执行的过程中与人民群众的利益发生比较严重的冲突，就证明决策本身仍然是不科学的。即使在决策层中已经通过了不可行性报告的考验，也应该予以否定。也就是说，评价一个决策是否科学的最后的标准则就是人民群众的肯定。 特别是关系到群众切身利益的决策，应该在决策的过程中采取诸如市民听证会之类的沟通形式来广泛地征求群众意见。当然，目前群众往往对一些听证会不满意，认为是走过场。这是因为目前的听证会组织程序、对象选择、对待群众意见的态度、开会方式等等都还不完善。在召开听证会之前，应该将决策方案及其细节进行公示，并使群众能有充分的时间进行酝酿。选择的对象应该以持不同意见的人为主，而不能以赞成者为主，甚至可以全部选择持不同意见者。决策者应该把群众的不同意见视为来自人民群众的“不可行性报告”而予以认真地对待。而且在听证会上要有决策者与群众的认真的对话和讨论。在对话和讨论中，决策者应以充分的理由对各种不同意见做出有效的说服，对有关群众利益的问题提出切实有效的解决方式和途径。通过这样的听证会，才能真正地通过来自群众的“不可行性报告”的考验。这样，一项决策便可以认为是科学而可行的决策了。但是，如果在听证会上决策者不能很好地消解群众的不同意见，不能提出解决群众利益的切实办法，也就是说，没有能提供群众的“不可行性报告”的考验，那么正确的办法便是修改甚至否定该项决策。除了听证会之外，还可以采取其他一些形式来有效地听取群众对某项决策的不同意见。 总之不论是有组织的群众意见表达还是自发地意见表达，对决策者来说，都是不可或缺的，都具有“不可行性报告”的性质。 综上所述，无论在决策层中对决策进行论证还是中执行的过程中面对决策的对象的利益表达，不可行性报告的作用都是不可或缺、不可替代的。 决策者能够接受不可行性报告的考验，说明他们有良好的政治素质，有纯正的决策动机，有高度的社会责任感，有真正为民服务的愿望，有彻底解决问题的决心，有实事求是的精神，有善于接受新事物的敏感性。相反，如果一项决策中混杂了单位或部门的小团体利益，如果决策者只对个人的政绩负责而不对社会负责，如果决策者没有把人民群众的利益放在个人利益前面，如果一项决策只是为了应付差事而不愿意彻底解决问题，如果决策者没有实事求是的精神，如果决策者因循守旧对新事物毫无敏感性，那么他们是不可能接受不可行性报告考验的。 决策者能否接受不可行性报告的考验也涉及思想方法的问题。客观事物本来是自在的，没有任何倾向性，但是客观事物一旦与人发生了关系，就会产生两面性。对人来说就产生了有利的方面和不利的方面，同时，人类的所作所为对于客观事物也会产生正面的结果和负面的结果。任何一项决策都是要对客观事物有所作为，因此就必须对上述两个方面的两面性做全面的考虑，而避免片面性。单纯的可行性报告如上所述很容易产生片面性，只有提出不可行性报告并用充分的理由将其所涉及的各方面的不利条件一一得到解决，才能比较全面地认识客观实际，在这种全面认识的基础上制定出的决策才是比较科学的决策。这是科学认识客观事物的一个方面。另一个方面是动态地认识客观事物。客观事物不是静止的而是不断发展变化的。而且当我们通过决策作用于客观事物的时候，又会影响客观事物的变化。因此我们在决策时就要很好地估计到这种变化，特别是在执行的过程中要根据客观事物的变化而不断调整我们的决策，这样才能很好的实现决策的目标。更重要的是要认识到我们的决策受众具是有能动性的人。如果没有动态地观点，就会把作为决策对象的人完全看成消极的、纯粹的客体。以为他们可以无条件地接受决策者的驱使。实际上，人民群众作为决策的受众，他们也有自己的利益、愿望、观念、观察问题的角度等等，当决策作用于他们的时候，他们也会根据自己的利益、愿望、观念、观察问题的角度反作用于决策者。其结果便形成二者相互作用的合力。这就更要求决策者具有动态的观念了。而全面地看问题和动态地看问题都可以通过提出不可行性报告的方式来解决。前者是在决策层中解决，后者是在决策的执行过程中解决。 当然，强调不可行性报告的重要性并不等于完全否定可行性报告，只是要尽量避免可行性报告的局限性。如果在决策的过程中，既有可行性报告又有不可行性报告，从正反两个方面相互进行否定性的论证，这对于决策的来说，应该是更为理想的。
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