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未利用地是指农用地（直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和建设用地（建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等）以外的土地。 包括未利用土地、其他未利用地两个二级地类。未利用土地又分为：①荒草地。树木郁闭度<10%，表层为土质，生长杂草，不包括盐碱地、沼泽地和裸土地。②盐碱地。表层盐碱聚集，只生长天然耐盐植物的土地。③沙地。表层为沙覆盖，基本无植被的土地，包括沙漠，不包括水系中的沙滩。④裸土地。表层为土质，基本无植被覆盖的土地。⑤裸岩石砾地。表层为岩石或石砾，其覆盖面积>50%的土地。其他未利用土地又分为：①其它土地。未列入农用地、建设用地的其它水域地。②河流水面。天然形成或人工开挖河流常水位岸线以下的土地。③湖泊水面。天然形成的积水区常水位岸线以下的土地。④苇地。生长芦苇的土地，包括滩涂上的苇地。⑤冰川与永久积雪。表层被冰雪常年覆盖的土地。 1.按计划开发。国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒摸化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。 2.报经批准开发。开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行；在土地利用总体规划确定的土地开垦区内开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。 3.禁垦区内的土地不能开发。禁止在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。 4.禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。 5.破坏性开垦土地应退耕。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。[1] 未利用地的指标分配存在着东西部不均衡、不匹配的问题。西部地区未利用地面积占全国的比重超过八成，但是未利用地的指标分配上只占到全国的四成左右。 管理日趋严格但又缺乏统一规划、资金投入巨大而收益甚微、没有系统的支持政策，各地难以形成开发未利用地的真正动力。 相关政策还需向西部倾斜未利用地指标应由目前的限制性指标转变为控制性指标应允许利用土地整理资金开展未利用地整理为建设用地的整治项目。 可以考虑给予土地出让金和新增建设用地有偿使用费的减免在逐步开展未利用地适宜性评价工作，探索编制实施未利用地专项规划的基础上，应考虑加大对西部地区开发未利用地倾斜力度，着力完善各项配套优惠政策: 一是将未利用地用地指标由目前的限制性指标转变为控制性指标，简化审批程序，下放审批权限，对于利用非耕地后备资源的未利用地进行工业开发的给予“指标挂账、分解消化”的特别支持政策。 二是加大未利用地开发整理的资金投入力度。允许利用土地整理资金开展未利用地整理为建设用地的整治项目;对于未利用地开发整理投入较大，但是能够产生较高的生态、社会和经济效益的，国家可以给予一定的财政支持。 三是对于利用未利用地的给予一定的规费减免。对于利用未利用地建设一些经济、社会和生态效益特别突出、属于当地经济和社会发展急需的产业和项目的，可以考虑给予土地出让金和新增建设用地有偿使用费的减免;对于使用未利用地发展工业项目，周边基础设施还不完备但具有发展潜力的，在土地出让时，允许地方政府对出让底价进行折扣，并可试点运行工业用地弹性年租制度，降低工业企业的开发成本。 四是允许废弃建设用地与未利用地置换。允许因资源枯竭、采煤沉陷、生态移民等形成的废弃建设用地与未利用地置换，更好地节约和保护耕地、盘活土地资源。可以考虑对上述政策率先试点运行，探索开发使用未利用地的差别化管理政策。[2] |
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