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村民委员会委员及村基层组织成员本身并不是国家工作人员，只是在特定情况下，即在“协助”政府处理《人大解释》所规定的特定事务时，才以“其他依照法律规定从事公务”的国家工作人员论。人大在解释中，对村民委员会成员和村基层组织成员管理行政事务时，使用的是“协助”而非《刑法》中所规定的“受委派”，表明立法机关对“协助”与 “受委派”这两个法律术语赋予了不同的内涵。何为“协助”政府管理行政事务，在理论和实践中都存在很大分歧。本文试图就《人大解释》中协助政府管理行政事务的“协助”问题，作一探讨，以求指正。
协助与受委派管理行政事务的法律属性
法律属性，意指能够引起当事人之间产生权利义务的行为在法律上的性质。协助政府管理行政事务与受政府委派管理行政事务这两种法律行为在法律上的性质。既有同一性，也有差异性。
同一性方面，其一，两者所管理的事务均是政府的行政事务。其二，他们均因管理政府的行政事务而可以成为国家工作人员的主体。
协助政府管理行政事务与受政府委派管理事务的差异有：一，管理行政事务的依据不同。协助政府管理行政事务，来自于他们所担任的村民委员会委员或村其它基层组织成员这种职务的本身。协助政府处理行政管理工作，是法律对村民委员会成员和其他村基层组织人员这种职务的职能的规定，当某项事务需要有人管理时，根据法律对职能的规定，凡具有相应职务身份的人都具有管理的权利和义务。这种管理的权利和义务是自然产生的，无须政府再来一个“委派”或者什么“指令”的法律行为。受政府委派管理某项行政事务的依据来自政府的授权。当政府的某项行政事务需人员管理时，政府根据具体情况，既可以指派具有某类同一职务身份的所有人来管理这项事务，也可仅指派具有这种职务身份的一类人中的某一个或某几个人来履行管理权利和义务，甚至可以指派这种职务身份以外的其他任何人来履行管理的权利和义务。而更多的实际情况是政府将管理权赋予给特定的少数人。一般地讲，需要采用“委派”形式来指定人员管理的事务，应该是超过了被委派人的职务职能范围，否则无须再通过“委派”这种形式使被委派人产生管理权利和义务。因此，“授权”（不论以什么形式）是通过委派形式而产生管理义务的标志性条件。区别二，协助政府管理事务的“协助”具有稳定性，受委派管理行政事务具有临时性。由于协助政府管理行政事务是法律对职务本身的规定，在职务存在期间，当法律规定的协助事项发生时，具有相应职务身份的人都负有管理的权利和义务，权利义务的产生和消除与职务的存在和消失相关连，法律的稳定性决定了管理这类事务的职能的稳定性；受委派管理行政事务不一样，即便是职务身份相同，没有政府的委派，也不具有对该项行政事务的管理权，权利义务因政府的指派而产生，因所管理的行政事务消失而免除。所以受委派管理政府行政事务，是一种临时性行为。区别三，“协助”和“委派”所属的法律关系不同。自然，村民委员会成员和村基层组织人员，很有可能被政府委派为某项行政事务的临时管理者，并且在他们接受政府的指派后，会对某些特定的事务产生管理与被管理的法律关系，并具有法定效力。他们也会因为政府临时“指派”这种法律行为而加入到国家工作人员主体的行列，但它与法律对职务本身规定而产生的管理与被管理的法律关系，不属于同一法律关系。因临时指派而成为国家工作人员主体，属于“受国家机关、国有单位委派从事公务活动”这一法律关系的范围，因协助政府管理行政事务而成为国家工作人员主体，属于“其他依照法律从事公务活动” 这一法律关系所规定的范畴。
协助政府管理行政事务的特征
一是被协助的主体只能是政府机关而不是其他权力机关。村民委员会成员和村其他基层组织人员，当然可以协助其他国家机关管理某些事务，但其他国家机关，如国家权力机关、审判机关或检察机关委托村民委员会成员或其他村基层组织人员管理某些具有国家性质的事务时，应适用“受委派从事公务活动”的规定，不能按“其他依照法律从事公务活动”的人员论。
二是协助处理的行政事务的范围，只限于法律的明确规定，不能随意扩大或缩小。全国人大常委对《刑法》第93条二款解释中规定：村民委员会等村基层组织种人员协助政府从事下列行政管理工作，属于刑法93条第二款规定的“其他依照法律规定从事公务的人员”：
一）救灾、抢险、防讯、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理。
二）社会捐助款物的管理。
三）国有土地的经营和管理。
四）土地征用补偿费用的管理。
五）代征、代缴税款。
六）有关计划生育、户籍、征兵工作。
七）协助人民政府从事的其他行政政工作。
协助管理上述事务以外的其他事务，不应该适用“依照法律从事公务活动”的规定。
三是协助管理政府事务应具有一定的权利，协助者对所协助管理的事务具有相应的实体或者程序上的处分权，否则就无所谓利用职务上的便利条件，而这种对事务的实际处分权力，也来自于法律对村民委员会委员和村其他基层组织成员这种职务的规定，而不是国家或者其他行政机关的临时授予。
四是协助政府管理的事务，由于源于村民委员会成员和村基层组织成员这种职务本身，与受政府临时指派而管理的临时事务相比，具有规律性和可预见性。（如协助政府抗洪、抢险等事务，根据自然气候的变化规律而产生）。
笔者认为，在司法实践中遇到符合上述特征的情况时，可以认定村民委员会委员和其他村基层组织人员是“其他依照法律规定从事公务的人员”。 （作者单位：重庆市九龙坡区人民检察院） |
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