无锡市宗教建筑建设管理中的问题及治理策略

宗教建筑的不少寺观教堂是宗教意识外化的实体，是宗教与建筑艺术的会合。不仅有深厚的文化底蕴，而且具有独特的艺术风格，一些优秀的宗教建筑还被列入文物保护单位。在宗教建筑修缮、扩建、迁建、新建活动日益增多的新时期，如何在规范宗教活动场所管理的同时，弘扬宗教建筑文化，提升宗教建筑品质，成为宗教事务、建设管理等部门亟需研究解决的重要课题。

一、无锡市宗教建筑建设管理基本情况

无锡宗教历史悠久，宗教建筑遍布城乡。解放前，无锡城乡的宗教活动场所多达1077处，佛教寺院、道教宫观、基督教天主教教堂、伊斯兰教清真寺等各类宗教建筑应有尽有。文革期间，我市宗教建筑损毁严重。党的十一届三中全会以后，一些被损毁的宗教建筑陆续恢复重建。进入新世纪，随着我市城镇化进程加快和城镇空间的拓展，大量的宗教建筑修缮、重建、移建，较好地满足了城乡信教群众的宗教活动需求。至2010年，全市批准的宗教活动场所达247处，建筑面积总计119万平方米。在纳入合法宗教活动场所的65处寺观教堂中，有12处为市级以上文物保护重点单位。纵观近年我市的宗教建筑建设及管理，呈现以下几个方面的特点：

1．宗教建筑修复扩建新建点多面广量大。与八十年代宗教建筑主要以原址修复为主不同，新时期的宗教建筑修复、扩建、复建、新建多路并进，建设活动范围遍布城乡。据不完全统计，近年我市修复的宗教建筑有惠山寺、水仙道院等，重建的有三里桥天主堂钟楼、东港镇慈云寺、宜兴市潮音寺等，复建的有宜兴大觉寺、惠工桥基督教堂、宜兴官林基督教堂等，新建的有新区基督教国际礼拜堂、华庄天主堂、江阴扬子江国际礼拜堂、锡北基督教堂、东亭基督教锡安堂、锡山植福寺、江阴兜率庵藏经楼等，这些宗教建筑遍布我市七区二市。此外，我市还有一批宗教活动场所计划进行修复扩建。与城区宗教建筑原址修建空间受限不同，一些位于城市外围或乡镇的新建宗教建筑体量普遍较大。如新建的华庄天主堂建筑面积达3500平方米，设计可容纳1000多名信众。新建的锡北基督教堂由圣殿、钟楼、附楼等建筑群组成，建筑面积4000余平方米，建筑规模在无锡地区首屈一指。新建的江阴扬子江国际礼拜堂主楼建筑面积约3600平方米。重建的宜兴大觉寺包括大雄宝殿、东禅楼、西净楼、风雨走廊及中间的菩提广场，建设用地面积约42000平方米。

2．宗教建筑类型与功能趋于多样化。佛教、基督教、伊斯兰教的建筑艺术风格迥异。我市建成的佛教寺庙、基督教教堂、伊斯兰教清真寺等都体现了各自的宗教建筑特色，呈现多种风格特色并存的格局。新时期的宗教建筑在使用功能上，已不再局限于单一的宗教活动，特别是一些具有深厚历史文化底蕴、承载传统文化功能的寺观教堂，纷纷向社会开放，叠加了宗教旅游文化功能，成为一种功能多样的社会公共场所。一些位于公园景区或历史文化街区的寺庙宫观，与景区的建设融为一体，已成为文化景区的一部分。如开原寺、广福寺、惠山寺、祥符禅寺、南禅寺、太湖三山道院、水仙道院等都属于这一类型，其中以祥符禅寺为核心的灵山胜境已成为全国5A级旅游景区，接待游客量最多的一天达到2.5万人次。佛教文化与旅游业的互动发展成为无锡佛教场所建设的一个突出特点。据估算，无锡佛教文化旅游接待量占无锡市旅游接待总量的15%以上。为推动全市宗教文化旅游发展，无锡市还制定了《无锡市佛教文化旅游发展规划》，统筹佛教文化布局，引导佛教场所建设与城市融合、与山水无间、与自然一体。与佛教场所旅游文化功能凸显不同，基督教、天主教场所侧重社会服务功能的开发。如，江阴扬子江国际礼拜堂与博爱爱心护理院“堂院合一”，天主教西漳玫瑰堂开设了养老院。道院则开展养生基地建设，三山道院成立了“武当道教功法学院太湖三山分院”，开展“武当十二段锦”传授活动，探索道教养生产业发展。

3．宗教建筑建设管理制度体系逐步完善。为了加强对宗教建筑建设活动的管理，我市依照《建筑法》、《宗教事务条例》等上位法精神，制定了一系列有关宗教建筑建设管理的规范性文件。2010年11月，我市出台了《关于进一步规范宗教活动场所建设程序的意见》，对宗教活动场所建设项目的新建、改建、扩建、迁建等建设活动予以规范。2012年9月，我市推出了《无锡市宗教活动场所消防安全管理规定（暂行）》，对全市宗教活动场所的消防安全管理予以规范。2014年1月，我市民族宗教事务部门与建设管理部门、安全生产监管部门联合下发了《关于加强宗教活动场所建设工程质量安全管理工作的意见》，进一步规范宗教活动场所的各类建设行为，强化建设工程的质量安全监管。我市宗教活动场所建设管理政策体系的建立，夯实了宗教建筑依法监管的制度平台。

二、无锡市宗教建筑建设管理中的突出问题及原因

尽管我市初步建立了宗教活动场所建设管理制度体系，但由于宗教建筑权属复杂、社会敏感、建设活动类型多样，建设管理难度大、矛盾多。

1．项目建设管理不平衡。依照基本建设项目建设管理法律法规，各类新建、改建、扩建、迁建、复建的宗教建筑均需遵照基本建设法定程序，接受监督。从我市宗教建筑建设项目执法情况看，不同地区、不同类型的宗教建设项目在执行基本建设法定程序上具有一定的差异性，宗教建筑建设项目的建设管理不够平衡。总体而言，一些位于老城区、风景区或由代建单位代建的宗教建筑建设项目手续较全，能较好地执行建设工程招投标、施工许可、质量监督、安全监督、竣工验收及备案管理等制度。与新建项目相比，一些改建、扩建项目的建设管理不够规范。有的项目未经审批就开工建设，有的项目擅自扩大建设规模，有的项目随意超越建设标准。另外，一些宗教建筑建设项目在施工队伍选择上较随意。不少宗教场所建设单位片面强调其工程建设项目技术的复杂性或宗教建筑物要求的特殊性，对一些应进行招投标的工程项目，却采取直接发包的方式确定承建商。此外，由于一些宗教建筑建设项目土地、规划、建设手续不全，超标准扩建现象突出，无法通过工程竣工验收，影响了房产证办理问题，不利于对宗教活动场所物权进行界定保护。据统计，全市宗教活动场所建筑总面积近120万平方米，其中取得房产证的建筑面积仅为11.5万平方米，不足宗教活动场所建筑总面积的10%，超过90%的宗教建筑因种种原因无法申领房产证。

2．宗教活动场所建设项目的消防设计难以满足规范要求。宗教活动场所建筑的特点大多是以单位体建筑为基础，组成大小不一的庭院和建筑群，建筑之间互相毗邻，栋接廊衔，高低错落，相互连通，具有“晴天不撑伞，雨天不湿鞋”的特点。这种独特的建筑布局，往往造成建筑间缺乏应有的防火间距，消防通道不通畅，难以达到《建筑设计防火规范》、《高层民用建筑设计防火规范》等规范标准。同时，大部分宗教活动场所建筑中梁、柱、楼板、屋顶多采用木结构或砖木结构，耐火等级低，建筑火灾荷载大，加之建筑内生活及佛事用火十分普遍，火灾危险源多。如何既保持宗教建筑的宗教特色、民族特色，又能使其完全满足现行建筑设计防火规范要求，确保宗教建筑消防安全，成为宗教建筑建设管理中亟待解决的技术难题。

3．宗教建筑特色品质参差不齐。宗教建筑是宗教信仰的直接产物，其有区别于一般建筑物的建筑风格。如基督教教堂中的哥特式主教堂都表现出象征基督教理念的建筑形制。哥特式建筑结构善于采用尖肋拱顶，其外观挺拔俏丽，与教堂处处充满向上动势的风格协调一致，使人不由得向上仰望，虔诚谦卑之情油然而生。伊斯兰教的清真寺一般都是群体建筑，由礼拜大殿、宣礼楼塔、沐室、庭院等组成，其构造给人以端庄、和谐的感觉。佛教寺院与山体等自然环境融为一体，殿堂等主要建筑设置在南北中轴线上，再现了人们内心世界的宁静与平安。我市新建、改建的一些宗教建筑在传承宗教建筑传统特色的同时，将宗教建筑文化与乡土建筑文化相融合，并运用现代建筑技术，打造了让人眼睛一亮的建筑精品。如总建筑面积达72000余平方米的灵山梵宫，在佛教建筑形态、景观建筑功能、佛教文化艺术等方面进行全面创新，在空间布局上大胆突破传统建筑的局限，运用高大的梁柱、大跨度的梁板、高耸的穹顶、超大面积的厅堂等，体现佛教的博大精深与神圣崇高，其磅礴气势给游客以强烈的心灵震撼。梵宫是近年少有的佛教建筑精品，也是我市唯一获得中国建筑工程“鲁班奖”的宗教建筑。与梵宫建筑品质形成强烈反差的是不少宗教建筑在传承宗教建筑特色上浮于表面，一些宗教建筑在修缮、扩建和新建过程中存在功利化、商业化化倾向，对宗教建筑的历史文化信息和圣境艺术传承不够。一些未经审批的新建宗教建筑外表奢华但缺乏内涵，难以展现宗教建筑独具风格的建筑风貌。

我市宗教建筑建设管理中矛盾问题产生的几个方面的原因：

1．宗教建筑的建设主体与适用对象为特定群体，建设项目管理难度较大。宗教建筑的建设主体大都为独立性较强的宗教团体组织，建设资金多来源教众及社会募集资金。一些宗教建筑的建设主体在组织项目建设时，习惯以宗教活动场所的审批手续代替基本建设管理程序。在宗教事务部门与基本建设条线管理部门一体化联动监管未完全到位的情况下，一些宗教建筑游离于基本建设管理程序之外。

2．宗教活动场所土地使用审批不到位，掣肘了项目建设执法全覆盖。我市宗教活动场所土地类型和去的方式多样，既有以划拨、出让等方式取得的国有土地，也有以租赁方式取得的集体土地，但更多的用地是以历史沿革或村（居）委同意等方式取得。全市经批准设立的247处宗教活动场所，有238处位于镇村，占比高达91%。据统计，全市宗教活动场所共使用土地5916亩，其中使用集体土地5372亩，集土面积占比为91%。由于位于集体土地的宗教场所土地使用手续普遍不全，全市宗教活动场所未取得土地使用权证的面积多达5461亩，占宗教活动场所土地总面积的92%。宗教场所建设用地类型的复杂多样及审批手续的缺失，使宗教建筑建设项目无法形成从用地审批、规划审批到建设项目建设监管的闭合链，制约了项目建设的设计审查、施工许可、安全监督、质量监督、竣工验收等后道环节的监管。

3．新建改建扩建工程管理边界不清，差别化管理不够。为规范宗教活动场所建设，我市专门制定了《关于进一步规范宗教活动场所建设程序的意见》（锡政办发[2010]288号），规定宗教活动场所进行新建、改建、扩建、迁建等建设活动应当遵守城乡建设统一规划，依法办理项目审核、规划许可、施工许可等相关建设审批（审核）手续后才可以进行工程建设施工。宗教事务部门对其同意建设的宗教活动场所，应当加强督促检查，发现建设项目未办理审批（审核）手续而擅自施工的，需及时通报相关部门对其违法建设行为进行处理。由于我市对宗教活动场所新建、扩建、改建项目没有采取分类的差异化监管模式，扩建、改建项目与新建项目的监管程序完全一致，监管程序的刚性要求封闭了项目分类管理的弹性操作空间，无形中增加了建设工程行政执法的难度。此外，我市在宗教场所建设管理上采用了宗教管理部门与基本建设管理部门串联式管理的流程设置，为基本建设项目的执法管理设置了前置环节，影响了基本建设条线管理部门的主动作为。

4．宗教建筑工程与现行的消防技术规范标准难以协调。《建设工程消防监督管理规定》规定：建筑总面积大于2500平方米的寺庙、教堂，建设单位应当申请消防设计审核，并在建设工程竣工后申请消防验收。由于宗教活动场所建筑消防设计没有专门的技术规范，可依照国家技术规范为针对常规建筑消防的《建筑设计防火规范》和《高层民用建筑设计防火规范》。而宗教建筑性质及使用功能较特殊，其建筑总平面布局、防火分区设计、楼梯设置形式等难以完全符合现行的消防规范要求。例如，按照建筑防火分区划分要求，建筑物内部空间需采用防火墙或其他防火分隔措施进行分隔，防止火灾发生时火势向同一建筑的其余部分蔓延。但宗教建筑在使用功能上具有一定特殊性，使其建筑内部的布局和功能划分难以完全满足消防技术规范要求。如采用常用的防火门、防火卷帘等现代技术措施进行分隔，将影响宗教建筑传统风格的协调，难以被宗教人员接受。此外，一些寺庙道观多建在远离城镇的山林中，普遍缺乏消防水源，即便按照规范要求设置了消火栓系统、自动喷淋系统，在没有消防用水保障的前提下，消防设施也是形同虚设。现行消防技术规范对宗教建筑消防设计的规范性要求与宗教建筑消防实用性需求的脱节，成为宗教建筑建设管理上的一个具有技术性门槛的政策性难题。

三、优化无锡市宗教建筑建设管理的策略

宗教建筑建设管理的政策敏感性较强，与普通的工业和民用建筑相比，其依法监管的难度更大。针对快速城镇化下宗教建筑修缮扩建活动趋多及迁建重建遇到的矛盾问题，国内一些省市从规范宗教建筑建设行为、提升宗教建筑质量品质、维护宗教场所房产权益等视角出发，调整优化宗教建筑建设管理模式，推动宗教建筑的法制化监管与技术性服务的有机融合。借鉴国内先进城市在宗教建筑建设管理上的经验，结合我市宗教建筑建设管理的实际，对优化全市宗教建筑建设管理提出如下建议：

1．规范宗教场所建设项目基本建设法定程序管理。寺观教堂是人流集聚量较大的公共场所，宗教建筑的工程质量关系到宗教教职人员和信教群众的生命安全和宗教财产安全，必须要加强宗教活动场所工程项目建设的管理，规范宗教建筑建设行为。城市宗教活动场所的建设项目，应严格履行工程项目审批程序，依法办理项目立项审核、用地审批、规划许可、施工许可、质量监督等手续，做到先批后建。针对宗教建筑建设活动中存在的立项手续缺少、用地审批失范现象，要抓好社会团体投资项目备案制、社会事业用地审批制的落实，为建设项目建设过程的监管跟进夯实基础。此外，宗教活动场所的工程建设项目，凡是符合建设工程招标范围和规模标准规定的，其勘察设计、建筑施工、工程监理、重要设备和材料的采购，均需按照有关规定实行招投标。达不到招投标条件的工程建设项目，也要规范其工程项目承建发包办法，通过比选择优等方式确定施工队伍。位于村镇的宗教活动场所，其建设项目也应遵循《村庄和集镇规划建设管理条例》、《江苏省村镇规划建设管理条例》，在具备建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸、村镇工程建设许可证等手续后才能开工建设，在施工过程中还应接受建设管理部门的质量监督。

2．优化宗教建筑工程项目管理模式。在寺院、宫观、清真寺、教堂等宗教场所建设项目的管理上，可根据新建、扩建和改建等不同情形，设置不同的监管流程，进行分类协同管理。为此，要对宗教活动场所新建、扩建、改建项目的内涵及管理边界进行科学界定。一般认为，新建项目（包括异地迁建），是指新占用土地，或者超出宗教活动场所原有用地范围内新建建筑物、构筑物和其他设施。扩建项目，是在宗教活动场所现有用地范围内新增建筑物、构筑物和其他设施。改建项目，是指对宗教活动场所已有建筑物、构筑物和其他设施进行翻新、改造。对新建、扩建、改建的宗教建筑项目，应设置不同审批程序，以便宗教事务部门与基本建设条线管理部门对建设项目分类进行串联审批或并联管理。对新建的宗教建筑项目，在经宗教事务部门审查同意后，还需依法取得选址、立项、规划、用地、消防、建设等各项审批手续后，才能按照审批内容实施。对扩建的宗教建筑项目，在取得宗教事务部门批准扩建文件后，即可凭使用土地的证明文件，办理立项、规划、消防、建设等审批手续。对改建的宗教建筑项目，则可采用联合审查的方式进行并联管理。具体流程为：宗教事务部门受理宗教场所改建申请后牵头组织规划、消防、建设等相关职能部门进行联合审查，在提高改建项目审查效率的同时，实现对改建项目建设监管的全覆盖。

3．强化宗教建筑技术规范支撑。宗教建筑的一个重要特点是其既要满足宗教仪式的使用功能，又要满足宗教信仰的膜拜功能。历史上的一些优秀的宗教建筑不仅将宗教文化与建筑文化有机结合起来，而且在宗教建筑与胜境艺术的融合上浑然天成，反映了当时建筑艺术的最高水平。我市在规范宗教建筑建设管理程序的同时，还要从提高城镇建设品位，彰显宗教建筑特色的视野出发，努力打造具有地域风貌的宗教建筑精品。新时期建设的各类宗教建筑，应当传承传统宗教建筑胜境艺术的精髓，使宗教建筑与周边环境协调融合。为此，在组织城镇规划时，应将宗教场所建设与城市建设一起规划设计，在满足其宗教活动功能的同时，将其建成与周边环境融为一体的公共处所，充分发挥现代宗教场所的生态建设、文化休闲、慈善公益、心灵抚慰等多种功能作用。对新建、重建的宗教建筑，要引导其在泽地选址及结构布局、装饰造型等方面，与周边的自然环境及既有建筑融合一体，彰显宗教建筑与环境和谐共生的神韵。特色宗教建筑的修复则要遵循“不改变原状”的原则，再现宗教建筑古朴庄重的艺术风格和建筑特色。针对宗教建筑在执行现行消防技术规范中的矛盾，要立足宗教建筑的功能特点，积极完善相关技术规范，探求宗教建筑消防安全设计与宗教建筑风貌特色传承兼容并蓄的新道路，打造一批特色传承、安全耐用整体设计融合的宗教建筑艺术精品。

（作者单位：无锡市住建局）