从法律、法规的转致现象看工商行政管理的职能特点

从法律、法规的转致现象看工商行政管理的职能特点

按照国务院的三定方案，工商行政管理机关是主管市场监管的行政执法部门，负责对市场主体准入行为、市场交易行为和竞争行为的全面监管。与一些行业主管部门相比，工商监管具有综合性、超脱性的特点。但作为市场的主管部门，工商机关对许多市场领域的监管却呈现出步步萎缩的趋势，其直接因素是一些专业市场监管法律、法规的纷纷出台和工商执法中出现的法律转致现象。下面，笔者对此试作一定分析。

工商部门执法的尴尬之处

1、《反不正当竞争法》面临被肢解的危险。《反法》素有经济小宪法之称，是工商部门的执法基石。可近年来，随着相关行业和专业市场监管法律、法规的出台，在保险、证券等要素市场和专业市场领域，工商部门已基本丧失了对不正当竞争行为的执法权，如在商业贿赂整治中，工商部门对保险业的贿赂问题便无力可施，这都源于《反法》第三条第二款的内容规定：“…法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定”。这部法律是1993年制定，因此，许多工商同仁都在呼吁修改《反法》，去掉此法律转致内容，还工商部门执法的主体资格。
2、《无照经营查处取缔办法》让工商部门进退两难。该办法是查处无照经营行为的专项法规，明确了工商部门的执法主体地位，但其第十四条第二款又规定：“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”。又是一个法律转致，该办法如此设定，有人因此认为工商部门在查处需其他部门审批许可的无照行为时有点名不符实。这部法规是2003年才施行的，比《保险法》、《商业银行法》、《 电信条例》等法律、法规要迟的多。
诸如此类的情况还不少，我们再看《消费者权益保护法》第五十条的规定，“经营者有下列情形之一，…法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，…处罚”。如此看来，工商部门在消保执法领域也只是个预备队，只要其他法律、法规有规定，就得靠边站。

设置法律转致的原因分析

综上所述，可以看出，无论新法、旧法，只要是工商部门执行的规范市场经营行为的综合性法律、法规，大多设置了法律转致，工商部门因此丧失了不少执法权。从法理上讲，单独设置转致条款，强化了特别法优先的适用原则，利于协调各种法律关系。但工商部门执行的法律、法规似乎转致情况颇多，为何出现这种现象，我们可从下面两方面分析。
1、从我国市场体系发展上看。随着我国市场经济体制的完善、发展，各类市场体系逐渐发育成熟，金融、电信等要素市场和新兴行业已形成产业规模，这些特殊的市场类型或行业在国民经济发展中起到了重要作用。由于市场信息的不对称性和市场主体的经济性特征，国家需要对一些特殊市场实行专业监管，这是社会经济发展的必然需要，也是由其行业特点决定的。这类特殊市场一般具有准入门槛高、操作专业等特点，必须制定专门的法律规范，由专门的主管部门进行监管。
工商部门是市场综合监管部门，难以组织对多类特殊市场的专业监管，退出相关行业是理所应当的，所以法律设置了转致条款，它调整的是综合监管和行业监管的关系、一般监管与专门监管的关系。但工商部门退出特殊行业也是有限的退出，对于企业登记注册、商标、广告监管等职能业务，工商监管相对于行业主管来说，又是专业监管。因此，在特殊行业对此仍具有监管权，如工商部门对药品市场的商标管理，对金融市场的广告监管等。
2、从国家对市场监管的体制上看。我国目前实行的是单项监管、综合监管和分业监管相结合的市场监管模式，其中，既有侧重对市场主体行为的监管部门，如工商部门、物价部门等；又有侧重对市场客体（商品或服务）的监管机构，如药监局、保监会等。此外，市场监管还可分为宏观调控型和微观规制型。一般的，行业主管部门的监管就带有产业调控的特点。即使对某一类市场的监管，也可以分类，如各行业主管部门的监管就属于对该市场的综合监管，而质监部门对某商品质量的监管则又是单项监管。
我国对证券、电信等特殊市场实行的是以行业分类监管为主，综合监管和单项监管为辅的监管体制。行业主管部门的监管在单个市场内部是全面性的，它涵盖了市场主客体准入、交易、融资等各个方面。但这与工商监管的综合性不同，工商部门的综合监管是对整个市场体系而言的，规制的是一般性的秩序。因此，对于特殊市场，法律、法规有专门规定的当然优先适用，无规定的才按一般原则由工商等部门实施综合监管。

工商行政管理的职能特点

通过以上分析，我们可以看出，工商机关执行的法律、法规之所以出现较多的法律转致是由其职能特点决定的。具体说来，工商行政管理部门的市场监管具有综合性、一般性、基础性和有限性等特点。对此，我们试从以下几方面理解。
1、从市场体系上看。工商行政管理的市场监管是对商品市场等基础类型市场的有限监管，以工业消费品市场和生产资料市场等范围为主。对于资本等要素市场和其他专业市场，工商部门虽也涉及，但只起辅助监管作用。
工商行政管理机关作为主管市场监管的综合性执法机构，其市场监管具有包容性特点，起到的是兜底的作用，我们可以这样理解，凡国家未设立行业主管机构进行监管或无前置审批的市场类型都在工商行政管理部门的主管范围之内。
2、从监管对象上看。按照职能定位，工商行政管理的重点应该是对市场准入行为、退出行为、交易行为和竞争行为的监管，目的在于维护市场经济秩序，营造公平有序的市场经营环境。
但工作实践中，对部分市场客体和市场载体的监管也纳入工商部门的监管范围。因此，工商部门的市场监管是以监管各类市场主体及其市场行为为主，市场客体和载体为辅的综合性监管。此外，我们还应明确，工商部门的市场监管是对市场主体和市场行为的全面监管，本不分生产、流通和消费领域。但对于市场客体，特别是商品质量等问题的监管却以流通环节为主。
3、从监管层次上看。工商行政管理属于对市场经营秩序等基础性市场规则的维护，其监管行为具有一般性的特点，与监管专业市场的行业主管部门相比，工商机关的市场监管处于基础层面。
具体而言，在房地产市场、资本市场、信息市场等特殊市场监管领域，工商部门一般只负责市场主体登记和商标、广告行为监管等工商基本业务；而行业主管机构则适用专业性法律、法规的规定，对特殊市场主客体的市场准入、市场交易、市场竞争和融资等行为实行全面性、专业性的监管。
通过对市场专业化监管的分析，我们总结了工商行政管理的职能特点，这有助于加深对有关法律现象的理解。执法实践中，由工商机关负责的，我们要当仁不让；该工商机关配合的，我们要甘当配角。但在看到市场监管向专业化方向发展的同时，我们也要看到市场监管的综合趋势。目前，市场行为已呈现出交叉性、复杂性、多元化和边缘化的特点，由某一部门从单一角度予以监管难以适应形势发展的需要。这种情况下，部门联合、综合执法就成为市场监管的新方向，这从现行的“大部制”改革中可见一斑。工商部门具有健全的执法网络、丰富的执法资源，在市场监管中有着行业主管部门无法比拟的综合优势。因此，工商执法依然拥有广阔的舞台，这与工商行政管理的职能特点也有着必然的联系。