破解基层治理现代化的三个困境

作为国家治理现代化的底层微观设计，基层的治理现代化对国家治理现代化具有重要的基础性支撑作用，直接影响着国家治理现代化的整体绩效。但从近两年我国全面深化改革进程的实践不难看出，中央层面的治理已具有较为明显的现代化取向，具体包括顶层设计系统化、重点领域制度化和权责规范清晰化等，但在基层治理层面由于种种原因却仍处于一个从传统向现代转型的阶段，不少基层政府仍然沿用传统管理思维和方式来应对基层经济社会结构的变化所带来的挑战和压力，不能从治理理念以及体制机制上做出变革，甚至表现出某种程度上强化传统治理模式的态势。当前基层治理现代化发展的相对滞后，既弱化了中央层面治理现代化改革的整体绩效，也制约了地方社会发展和地方善治的实现。

三个主要困境

基层治理现代化，其实质就是要使基层治理体系和基层政府治理能力适应现代社会发展的要求，有效解决各类现实问题从而推进基层社会的全面和谐发展。从当前基层社会所面临的问题和基层政府治理实践来看，三个方面的困境制约了基层治理现代化的实现。

价值困境，表现为既有权力结构体系下的被动式治理问题。基层治理变革，首先需要回答“为了谁”的问题。但在现有的压力型体制之下，自上而下的任务分解和考核挤压了基层政府本应履行的社会责任，基层政府不得不将大量精力和资源用来应对上级下派的各种事务和发展地方经济之中。同时，基层政府作为国家政权在基层社会施行的代理人，往往成为民众利益诉求的最直接对象和民众不满情绪的最主要发泄对象。因此，当前基层政府呈现出明显的被动式治理特征，一方面，基层治理首要的是必须完成各类自上而下的任务安排，另一方面，也需要化解自下而上的各类问题诉求以回应上级对“稳定”的考核。在这种任务导向的被动式治理中，现代的治理理念与方式均成为一种纯粹策略性的工具选择，其治理变革缺乏自身的动力机制和外在的保障机制，这无疑与治理现代化的要求背道而驰。

主体困境，即不同主体间的能力差异以及政府主导与社会参与的非均衡问题。治理主体多元化是治理现代化的最本质特征和重要价值所在。但在如何面对不断成长的社会力量和不断增多的参与诉求上，一些基层政府明显能力准备不足，治理方式上重管制轻协调、重堵轻疏的现象仍然普遍存在。而囿于长期参与实践的缺失和公民文化发展的相对滞后，在基层治理中公民的民主素质和参与能力也成为制约多元主体合作治理的重要因素。主体困境的另一重要表现形式则是政府主导下的“选择性参与”问题，即社会参与的范围、广度和深度，很大程度上由基层政府选择和掌控，在一些非重大事项上政府往往乐意大力动员社会参与，而在一些涉及地方重大利益分配，特别是有可能涉及官民矛盾冲突的决策事项中，社会的参与往往是不足的，从而难以真正形成多元合作的基层治理格局。由此导致许多基层实践创新案例在受到学界褒扬和赋予民主价值之时，也被部分学者毫不客气地斥之为“民主秀”。

效力困境，人治似乎比法治更“有效”。法治化是基层治理现代化的重要内容和必然要求，但在问题导向的基层治理实践中，依法治理的有效性往往面临着诸多挑战。当前，很多基层政府一方面苦于应对愈发增多的基层社会冲突，另一方面却又将法治视作不能承受之重。“有法就没法，没法就有法”“摆平就是水平”的“人治”思维和行为仍然普遍存在。在基层治理实践中，一些基层领导的个人素质和能力构成了其人格化权威的基础，权力的监督和制约机制软化，法治权威弱化。特别是针对一些棘手的矛盾事件，一些地方政府为了维护“刚性稳定”，往往采用权力压制或者无原则赔偿以息事宁人的方式，能够在短时间内“高效”地处理社会矛盾，却无法有效确立法治的权威性并将社会矛盾纳入制度化渠道，必然增加了基层社会治理和利益博弈的不确定性。

化解困境的可行之路

推进基层治理现代化的过程中，其制度化、民主化和法治化的现代治理价值目标的实现，必须根据基层治理固有的实践性和多样性特征做出适应性变革。

经由标准化走向制度化，规范基层政府的权责边界和治理规程。基层治理制度化的核心，在于基层政府权责和行为的规范问题。通过将基层治理主体和治理行为逐步纳入标准化规范体系，通过明确不同治理主体的地位、治理流程、互动过程等进行细化规范，对基层公共事务“由谁做”“怎么做”“做到什么程度”“达到什么结果”等作出明确、具体、可操作的标准化规定，是实现基层治理制度化的有效途径。具体说来包括三方面内容：一是通过设立权力正面清单和负面清单的形式，明确基层政府和多元社会主体的权力及权利边界；二是改革现行的信访等考核和任务分解机制，更加重视基层政府权力运行的规范性和依法治理的能力，不唯结果论英雄，防止权威和社会脱节乃至对立；三是治理过程的规范化，制定和实施适用于基层公共事务合作治理的流程体系，使基层治理的目标、过程和结果清晰明确，使工作责任可跟踪、可追溯。

经由透明化走向民主化，建立健全基层公共事务信息共享机制。有研究表明，能否获取相关信息是决定基层治理中谁能够参与公共政策和政策执行过程的关键影响因素。信息与民主发展联系在一起，就是因为透明化的信息获取既能够确保基层民众的声音能够顺利地发出来，更重要的是能够有效防止基层政府利用信息优势来独享决策制定权和权力滥用。为此，只有建立使基层公共事务治理过程透明化的信息共享机制，才能有效解决当前基层治理中多元社会主体参与的广度深度和有效性问题。国务院2015年发布《大数据行动纲要》中也要求政府充分运用现代信息技术，在5年内实现政府数据集向社会开放。当然，信息的获取只是公民参与基层治理的重要第一步，在获取相关信息之后，问题就变为如何利用这些信息去提高公共事务治理程序和政府权力运行的公正性和责任性。当公民对政府的运行过程进行全面的审视和监督时，其作为纵向的行动者实际上扮演了横向的政府间权力监督与制约职能，从某种程度上说，这无疑是一种新的基层民主治理的实现方式。

经由协商化走向法治化，在参与和互动的过程中确立规则的权威性和认同度。基层治理的法治化，其实质是多元社会主体对公共事务治理规则的普遍认同和遵从。但法治规则如何由被动的服从走向主动的维护，是法治是否具有权威和能否获取认同的关键所在，这在基层社会矛盾的化解中尤其如此。良好的协商互动机制，能够从两个方面夯实基层治理的法治基础：一是它的规范性与程序性；二是它所确立的理性规则能够带来实实在在的多元利益主体间的大体利益均衡。为此，需要采用协商化的多元社会主体互动机制，充分发挥人民团体、群众组织、社会组织的优势，吸引、凝聚各方力量，以村（居）规民约的民主制定和执行为载体，逐步引导群众参与社会矛盾博弈规则的确立，加强群众的责任意识和规则意识，构建超越利益固化模式的开放式和低成本的博弈机制，从而不断提高基层治理规则的权威性和实践效力。

来源：学习时报/作者：吴兴智