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来源：公众号“强制执行理论与实务” 农村集体土地使用权能否作为被执行人可供执行的财产予以强制执行以及如何执行，实践中存在不同认识。农村集体土地使用权是一类比较特殊的物权，涉及农村集体土地使用权执行的案件也是执行程序中面临问题较多的案件。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《十八届三中全会改革决定》）指明了农村集体土地使用权制度的改革方向，农村集体土地使用权制度改革的启动，将对法院执行该类财产权利产生相应影响。笔者对我国农村集体土地使用权执行制度进行了初步观察，对这类特殊财产权利的执行简要提出个人看法。 农村集体土地使用权是符合法律规定的用地者按照一定土地用途，以一定方式使用集体土地的权利，在物权种类上属于用益物权。《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。具体到农村土地来说，该条关于农村土地的分类对执行程序意义有限。讨论农村土地使用权的执行有必要做更详细的分类。农村集体土地使用权按用途划可以分为农用地使用权、宅基地使用权、非农经营用地使用权和非农公益用地使用权。农村集体土地所有者及其代表可依法通过承包、分配、投资、拨付等方式，向符合法律规定的用地者提供农村集体土地使用权。根据《土地管理法》第四十三条规定，宅基地使用权、非农经营用地使用权和非农公益用地使用权，总体上属于农村建设用地使用权的范畴。《物权法》第一百五十一条规定：'集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。'就农村建设用地而言，目前在国家法律层面上看，农民集体还不能直接出让集体土地使用权，使集体土地使用权直接进入土地一级市场。但部分地区已经开始探索农村集体土地使用权流转制度的改革，《十八届三中全会改革决定》也为农村集体土地使用权入市流转指明了发展方向。在现有法律规定修改之前，农村集体土地使用权的执行还会受国家关于集体土地管理制度的限制，同时在改革试点地区也会面临很多新问题。 一、土地承包经营权的执行 土地承包经营权是指农村集体经济组织成员或者其他单位、个人依法以家庭承包或者其他方式承包取得的，用于从事种植业、林业、畜牧业等农业生产活动的有期限限制的农村土地使用权。土地承包经营权人在承包期限内，对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利。根据《物权法》第一百二十四条第二款规定，依法实行土地承包经营制度的农村土地，既包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有依法由农民集体使用的农业用地。农业用地主要指耕地、林地、草地，还有一些其他用于农业的土地，如荒山、荒丘、荒沟、荒滩等'四荒地'，养殖水面等。根据《农村土地承包法》第三条规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村土地承包经营包括家庭承包和以招标、拍卖、公开协商等其他方式承包两种方式。 （一）强制执行土地承包经营权应注意的问题 土地承包经营权能否强制执行？主要取决于土地承包经营权的流转性和价值实现方式等因素。根据《物权法》第一百二十八条、一百三十三条及《农村土地承包法》的相关规定，土地承包经营权的流转性是没有争议的，土地承包经营权可以成为强制执行的标的，法院可以依法对被执行人的农村土地承包经营权采取执行措施，包括控制性措施和处分性措施。但法律对土地承包经营权的流转作了原则性规定，这些规定对强制执行程序在某些方面存在一定影响，根据《农村土地承包法》和执行程序司法解释规定，在执行土地承包经营权过程中，应该注意以下几个问题： 第一，不能改变土地的农业用途。土地承包经营权流转，不得改变农用土地的用途，将其用于非农业建设，承包地应当用于种植业、林业、畜牧业等农业生产。土地承包经营权的受让方须有农业经营能力。保持承包地农业用途，非经依法批准不得用于非农建设，是国家农用土地管理制度的要求。 第二，应当保留维持被执行人及其所扶养家属基本生活所需要的土地承包经营权。承包地是农民最基本的生活资料和生活保障，在经济欠发达地区尤其如此。在经济发达地区的农村，由于其他经营形式的发展，部分农村人口对土地承包经营权的依赖相对较轻。土地承包经营权如果属于维持被执行人基本生活所需，应属于执行豁免的范围，法院不应对被执行人生活必需部分的土地承包经营权强制执行。如果被执行人有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，土地承包经营权并非维持被执行人及其所扶养家属生活所必需，法院可以对被执行人土地承包经营权采取执行措施。 第三，不能超过承包期的剩余期限。土地承包经营权是有期限限制的用益物权。《物权法》第一百二十六条、《农村土地承包法》第二十条规定了不同用途的农用地土地承包经营权存续的期限。土地承包期是法定期限，不得随意变更。 法院执行土地承包经营权不能超过剩余的土地承包期限。 第四，保障同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。根据《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定，本集体经济组织成员在流转价款、流转期限等主要内容相同的条件下享有优先权，但有例外情形。法院在执行土地承包经营权过程中应当依法保护本集体经济组织成员的优先权。 第五，承包地被征收的，在保障被执行人及其所扶养家属基本生活的前提下，可依法执行承包土地征收补偿款。随着我国城镇化建设的开展，不断有农村集体土地被征收。根据《物权法》第一百三十二条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照法律规定获得相应补偿。征收补偿款作为土地承包经营权的代位物，可以成为强制执行的标的，但不能影响被执行人及其所扶养家属基本生活。 需要说明的是，《农村土地承包法》第四十一条关于承包方全部或部分转让土地承包经营权应经发包方同意的规定，能否约束法院执行行为？笔者认为，该条规定约束的是平等主体之间的民事交易行为，仅适用于普通民事主体之间转让土地承包经营权的情形，而法院强制执行属于凭借国家强制力依法实施的公法行为，发包方作为村民自治组织，法院通过执行程序对土地承包经营权进行强制转让无需经过其同意。而且法院在强制执行土地承包经营权过程中，已将受让方的主体资格、被执行人的生活保障、保持土地农业用途等因素考虑在内，不需受发包方意见约束。而其他有关不得改变土地农业用途、不能超过剩余承包期等关于土地承包经营权转让的规定，属于国家法律对农用土地的管理规定，法院执行程序也应遵守，同时也要注意依法保护本集体经济组织其他成员的优先权。 （二）强制管理执行方式的探索 除了强制转让土地承包经营权外，法院对土地承包经营权的执行也不排斥其他在法律框架内实施的执行措施。强制管理作为对不动产执行的措施，目前尚未在我国法律层面成为正式规定，仅在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第302条中有所涉及。执行程序还没有全面引进强制管理制度，但法律规范缺失并不否定司法实践对不动产强制管理制度进行有益探索。所谓强制管理，指执行法院对于已查封之不动产，选任管理人实施管理，以其所得收益清偿金钱债权之执行行为。 强制管理以不动产的使用价值及其产生的收益为执行标的，属于对不动产孳息的执行，与以不动产交换价值为对象的拍卖、变卖、以物抵债等执行方式有所不同。强制收取不动产孳息，包括收取天然孳息和法定孳息。强制管理对于法律禁止或限制转让的不动产执行具有不可替代的作用；对于负担高额抵押权导致普通债权人无拍卖实益等情形下普通债权人债权实现具有积极意义；对债权数额不大又需对不动产采取执行措施案件的被执行人财产权益保护，也极具制度价值。强制管理可因债权人申请启动，也可以由执行法院依职权启动。从理论上讲，强制管理既可对适于管理并能获得收益的不动产不经拍卖、变卖而独立适用，也可与拍卖、变卖措施并行适用。 根据《物权法》第一百二十八条、《农村土地承包法》第三十二、三十九、四十九条规定，土地承包经营权可以依法采取转包、出租方式流转。转包是指将承包期内承包的土地，在一定期限内全部或者部分转交给本集体经济组织内部其他成员经营。通常情况下，受转包人要支付转包费。出租是指将承包期内承包的土地，在一定期限内全部或者部分租赁给本集体经济组织以外的单位或者个人经营并收取租金的行为。转包、出租土地承包经营权，承包人与发包人的承包关系不变。土地承包经营权转包、出租的流转方式，为法院通过强制管理执行土地承包经营权收益提供了思路。另外，使用承包土地从事农业生产经营也可获得收益，此类收益也可作为强制执行的标的。在以土地承包经营权为执行标的物的案件中，强制管理的适用对执行法院处理此类案件具有积极意义。例如债权数额不大，强制拍卖、变卖土地承包经营权可能难以取得良好执行效果的案件，可以考虑探索通过强制管理的方式，平衡债权实现与债务人生活保障的关系。 强制管理目前尚无明确具体的规定，而且强制管理的具体实施过程较为复杂，实施期限相对较长，需规范多方主体之间的法律关系，约束不同主体的行为，该项制度的建立需要面对和解决很多问题，目前还处于执行法院在个案处理过程中探索尝试、积累经验的阶段。但很多法院通过对不动产实施强制管理，已经解决了部分案件的执行问题。需要说明的是，执行法院对土地承包经营权实施强制管理，仍需注意保持土地农业用途、保障被执行人及其扶养家属基本生活等相关问题。 二、宅基地使用权的执行 宅基地使用权是依法经审批，由农村集体经济组织分配给其内部成员用于建造住宅的农村集体土地使用权。农村村民申请宅基地应经依法审批。经审批后，农村集体经济组织内部成员无偿取得宅基地使用权。非农村集体经济组织内部成员，不得申请取得宅基地使用权。宅基地使用权用于农村村民建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的执行，一般因执行村民房屋而产生。《十八届三中全会改革决定》第（21）条要求保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。今后宅基地使用权制度可能进行的改革完善，将影响执行程序对该类财产权的处理。 （一）宅基地使用权能否强制执行 有观点认为，《物权法》第一百五十二条仅规定了宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利，没有规定收益权和处分权；《物权法》第一百八十四条规定，宅基地使用权不得抵押；宅基地使用权只能由农村村民凭其集体经济组织内部成员身份取得，不能成为强制执行的标的。笔者认为，上述观点不能否定法院对宅基地使用权的执行，理由如下： 第一，宅基地使用权的权能问题。虽然《物权法》第一百五十二条只提到占有和使用的权利，但宅基地使用权作为一项重要的用益物权，物权法将其置于用益物权编。用益物权一般规定第一条，即《物权法》第一百一十七条规定：'用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。'宅基地使用权人对宅基地享有收益权，符合用益物权的一般原理。实践中，宅基地使用权人从宅基地上获取收益的情形也很常见。关于处分权，《物权法》第一百五十三条规定：'宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。'《土地管理法》第六十二条规定的是，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。从上述规定可以看出，法律虽然对宅基地使用权的流转有所限制，但并未明确禁止。目前，宅基地使用权的权能应当是对宅基地享有占有权、使用权、收益权，以及对宅基地使用权有限制的处分权。 第二，宅基地使用权的流转问题。物权法虽然规定宅基地使用权不得抵押，但禁止抵押与禁止流转不能等同。以法律禁止宅基地抵押为由推论禁止宅基地流转，结论难以成立。物权法明确规定了不允许以宅基地使用权设定抵押，但对于宅基地使用权的转让则未明确禁止。 《物权法》第一百五十五条提到了已经登记的宅基地使用权转让的，应当及时办理变更登记等内容。宅基地使用权主体具有特定性，目前还仅限于本集体经济组织内部成员，《土地管理法》第六十二条并没有规定宅基地使用权不允许转让,而只是强调出卖、出租住房后，再申请宅基地不予批准的法律后果。上述规定表明宅基地使用权的流转受法律限制，类似于'限制流通物'，而非'禁止流通物'。这种受限制的流转性使宅基地使用权的执行往往陷入困境，但并不表示宅基地使用权一定不能执行。 综合上述分析和执行实践的情况来看，宅基地使用权可以作为强制执行的标的，但受到现有法律规定的限制，在具体执行方式上具有特殊性。 （二）宅基地使用权执行方法初探 宅基地使用权是农民基于身份而享有的福利保障，解决了农村集体经济组织内部成员基本居住问题。目前，保障功能仍然是宅基地使用权制度的首要功能，收益和流转还在其次。人民法院在执行中，首先应注意保障被执行人基本的生活住房，宅基地上的房屋为被执行人及其扶养家属生活所必需的，人民法院不得对此强制执行。从现有法律规定来看，宅基地使用权受让主体的范围非常有限。国务院国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》明确禁止城镇居民在农村购买宅基地。由于宅基地使用权流转受到严格限制，人民法院在执行实践中进行了很多探索。 第一，在一定主体范围内转让农村房屋及房屋占用范围内的宅基地使用权。宅基地使用权是农民基于集体经济组织内部成员身份取得的集体土地使用权，具有很强的身份性。国家禁止城镇居民在农村购买宅基地，宅基地使用权不能向城镇居民转让。法人或其他组织不具备宅基地使用权人主体资格，也不能取得宅基地使用权。在当前法律框架下，一般认为，宅基地使用权也不能向本集体经济组织之外的农村村民转让；即使是本集体经济组织内部成员，由于受《土地管理法》第六十二条'一户一宅'原则的限制，也不能向本集体经济组织的有房村民，以及不符合宅基地分配条件的村民转让。因此，宅基地使用权的受让主体范围极其有限。目前通过转让宅基地使用权的方式实现债权困难重重。这一问题的解决，需要结合将来宅基地使用权流转制度的改革情况再行处理。 第二，采用强制管理的方式出租房产提取收益。有观点认为，对于农村房产这种特殊的执行对象，强制管理是一种比较理想的执行方式。 宅基地使用权作为一种用益物权，将宅基地使用权用于租赁，无论租赁给本集体经济组织的成员，还是租赁给本集体经济组织以外的农民，无论农业用途，还是非农用途，只要不是用于非农开发，都符合物权法的物尽其用原则。 外来人口在农村租住房屋也是比较普遍的现象。由于目前宅基地使用权转让存在的法律障碍，强制管理作为不动产难以转让情况下的替代执行措施，对宅基地使用权的执行提供了解决方法。人民法院可以尝试在保障被执行人及其扶养家属基本生活的前提下，就宅基地使用权的强制管理问题进行探索实践。 第三，宅基地被征收的，可依法执行征收补偿收益，但应保障被执行人及其扶养家属基本生活。根据《物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应依法足额支付相关费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。宅基地被国家征收也是法院执行过程中可能遇到的现象，征地补偿收益作为宅基地使用权的代位物，原则上可以成为强制执行的标的。 （三）宅基地使用权的变更登记问题 《物权法》第一百五十五条规定：'已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。'宅基地使用权是一项重要的用益物权。从长远发展上看，对宅基地使用权的设立、变更和消灭进行登记，既有利于加强土地管理，又有利于确认物权，减少争端。目前有些地方的宅基地使用权的登记制度不够完善，有的宅基地还没有登记。物权法考虑到我国广大农村的实际情况以及登记制度的现状，虽然没有明确要求所有宅基地使用权一旦发生变更一律登记，但是对于已经登记的宅基地使用权转让的，则明确规定了应当及时办理变更登记。 法院在执行宅基地使用权过程中，如果发生宅基地使用权转让的，也应按照物权法该条规定操作。 三、非农经营用地使用权的执行 非农经营用地使用权是经审批由农村集体经济组织通过投资方式，向从事非农业生产经营性活动的乡镇、村企业提供的农村集体土地使用权。农村集体经济组织可设立独资经营的企业，将符合乡镇土地利用总体规划的非农经营用地提供给企业从事生产经营活动，也可以通过将符合乡镇土地利用总体规划的非农经营用地使用权作价入股，或出资及联营的形式，与其他单位、个人设立公司、合伙等企业。这些企业即通常所称的'乡镇企业'。土地使用权一般由企业享有，但形式属于非法人联营企业的，土地使用权仍由该集体经济组织享有。根据《土地管理法》第四十三条，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但兴办乡镇企业经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。在现有制度规定下，非上述农村集体经济组织投资设立的企业或单位，不得申请取得或者继受取得非农经营用地使用权，应当依法申请使用国有土地或继受取得国有土地使用权。如果必须使用原属于农民集体所有的土地，应先报经人民政府批准，由人民政府依法征收，变更为国有土地后，再供建设使用。 根据《土地管理法》第六十三条、《担保法》第三十六条第三款、《物权法》第一百八十三条、第二百零一条等法律规定，非农经营用地使用权在符合规定的条件下是可以流转的，但应受相应的限制。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。以乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押的，实现抵押权后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。在执行非农经营用地使用权及地上房屋过程中，原则上也应将土地使用权和地上房屋一并处置，但由于法律对这类集体土地使用权流转的限制，执行程序中应如何处置，给法院造成很多困惑。《十八届三中全会改革决定》第（11）条要求建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。该项改革要求落实以后，将有效解决非农经营用地使用权的执行难题，但同时也会涉及多部法律法规的修改。目前，全国部分地区对农村集体经营性建设用地的流转进行了改革试点，这类集体土地使用权的执行在不同地区呈现不同特点。那么在现行法律尚未修改的情况下，未对这类集体土地使用权流转进行试点的地区，应如何处理非农经营用地使用权的执行问题呢？ 根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（下文简称《联合通知》）第二十四条第一款，人民法院执行集体土地使用权时，应与国土资源管理部门取得一致意见后，裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。这一规定在执行实践中是否会涉及所有集体土地使用权的执行？换言之，该条规定虽然统称'集体土地使用权'，但在执行实践中的适用是否只限于一些特定情况？ 笔者认为，法院执行集体土地使用权并不一定都会涉及土地征用和出让问题。目前集体土地使用权中，土地承包经营权的流转性是最充分的，可以在普通民事主体之间流转，法律要求保持其农业用地的用途，不会对其本身的属性和流通产生影响，通常情况下不会出现征用转为国有土地的必要，只在个别案件中才有可能涉及土地征用等问题，如城镇建设规划涉及到承包地征收。宅基地使用权的执行，由于受到宅基地使用权本身属性和法律对其流转的限制性规定，在通常的执行过程中，宅基地使用权往往在本集体经济组织成员内部流转，或者通过强制管理的方式执行，正常情况下也不会关系到土地征用及转为国有土地的问题，基本上在执行过程中仍保持宅基地的性质。《联合通知》第二十四条第一款规定在法院执行非农经营用地使用权过程中体现得最为典型，为当前此类集体土地使用权的执行提供了解决问题的思路。该款规定虽然采用'集体土地使用权'的表述，但并不是人民法院对所有集体土地使用权的执行都要与国土资源管理部门协商取得一致意见，并告知权利受让人办理土地征用和国有土地使用权出让手续。如果执行集体土地使用权不需要改变土地所有权和用途的（如土地承包经营权的流转），则不需要根据该条规定和国土资源办理部门协商并办理征用、出让手续。只有在特定情况下（如确需对乡镇企业的非农经营用地使用权进行变价处理），才有必要根据该条规定，经与土地管理部门协商一致后，告知权利受让人办理土地征用和出让手续。《物权法》第四十三条、第二百零一条规定应当在法律规定的权限内、通过法定程序，才能实现集体土地所有权和用途的变更。《联合通知》第二十四条第一款规定，法院在执行集体土地使用权过程中，涉及变更集体土地所有权性质和土地用途的，应与国土资源管理部门协商并取得一致，就是在法定权限内，通过法定程序，实现土地所有权和用途的变更。反之，如果法院不与国土资源管理部门协商一致，或者在国土资源管理部门反对的情况下，就对集体土地使用权直接进行处置的，则有违物权法和土地管理法规定。 在土地管理法等法律尚未修改的情况下，还未进行非农经营用地使用权流转试点的地区，人民法院对非农经营用地使用权的执行应根据《联合通知》第二十四条和物权法、土地管理法的规定执行。在涉及改变集体土地所有权和土地用途的情况下，应当与国土资源管理部门协商，如果能取得一致意见，可以裁定予以处理。如果国土资源管理部门提出反对意见，两方机构就集体土地使用权的执行不能达成一致的，人民法院应谨慎对待，不得径行处置。 由于现行规定对非农经营用地使用权流转的限制，这类集体土地使用权执行难度大。近年来，我国土地制度改革不断深化，在对集体建设用地进行严格管理的同时，也允许一些地区开展集体建设用地流转方面的试点。在部分地区，非农经营用地使用权执行的具体情况会有所不同，土地使用权流转的相关程序和手续也会有差别。《十八届三中全会改革决定》提出，'在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价'，这一改革涉及土地利益的再分配，也需要修改土地管理法等法律法规。改革举措的落实将对非农经营用地使用权的执行产生深远影响，非农经营用地使用权如果将来被法律赋予与国有土地'同等入市、同权同价'的地位，那么这类案件的执行问题就会迎刃而解。 执行非农经营用地使用权能否适用强制管理？笔者认为，强制管理不涉及不动产转让，如果通过对不动产实施管理能够获取收益，这种执行方式也可以尝试，以缓解目前此类集体土地使用权限制流转给法院执行带来的困难。 四、非农公益用地使用权的执行 非农公益用地使用权是依法经审批，农村集体经济组织或者由其依法设立的公益组织，对用于集体经济组织内部公益事业的非农用地所享有的集体土地使用权。例如，农村集体经济组织依法设立的学校对用于其从事教学活动的非农用地的土地使用权，村民公共健身娱乐场所的土地使用权等。根据《土地管理法》第六十一条规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。依法审批后，经农村集体经济组织拨付，用地申请人取得非农公益性用地使用权。用地申请人为农村集体经济组织的，不经拨付径自取得非农公益用地使用权。非农公益用地使用权人对土地享有占有、使用的权利，不得擅自改变土地用途，不得擅自将土地用于经营活动，不得将土地使用权转让、出租或抵押。非农公益用地使用权不具备强制执行的条件，不宜作为强制执行的标的。 （载于《人民司法》2014年第7期,杂志发表稿可能有所删减；乔宇：最高人民法院执行局财产刑执行室法官） |
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