【司法调研】有关工伤行政确认案件的思考

文 || 湖南省郴州中院课题组 罗水平 李红兵 陈建华 刘斌

核心提示：

近几年来，由于劳务市场的繁荣和用工管理不规范，郴州市企业务工人员的伤亡问题日益突出。我国虽然制定并实施了一系列法律法规，但由于各地经济发展水平有差异，行政机关的执法力度以及企业与职工法律意识不尽相同等因素的制约，劳动保障违法案件层出不穷，其中工伤行政确认案件比较典型。湖南省郴州市中级人民法院对此展开调研，通过分析2012-2014年该市法院审理工伤行政确认案件的基本情况、新特点和存在的主要问题，提出了相应建议。

工伤行政确认案件的基本情况

近3年来，郴州全市法院共计受理工伤行政确认案件142件，结案142件，结案率为100%。在法院主持下，用人单位和受事故伤害的职工就工伤保险待遇事宜达成协议后原告撤诉的42件，其中2012年19件、2013年10件、2014年13件，分别占当年该类案件的45.2%、22.7%、23.2%。由此可见，有1/3左右的工伤行政确认案件，通过耐心细致地做工作，劳动者与用人单位之间达成了和解协议，争议得以实质性化解（见图一）；从被诉行政行为内容来看，对劳动保障行政部门作出的认定工伤决定不服而提起诉讼的案件为96件，占全部案件的67.6％；对认定非工伤决定不服而提起诉讼的案件为29件，占20.42％；认为劳动保障行政部门不履行工伤认定职责而提起诉讼的案件为1件，占0.7％；对不予受理工伤认定申请通知或中止工伤认定决定不服而提起诉讼的15件，占10.56％；其他1件，占0.7%（见图二）。

工伤行政确认案件的新特点

（一）案件数量增多，争议焦点较集中

从近3年的统计数据来看，郴州全市该类案件呈逐年增加的趋势。虽然案件数量在不断增加，但是诉讼争议焦点比较集中，主要是对受伤情形是否符合工伤认定条件这一问题争议较大，而对作出工伤认定的行政机关的主体资格、程序履行等方面提出异议的不多，说明此类案件工伤认定的结论分歧较大。

（二）主要群体集中，农民工为申请主流

据统计，农民工申请工伤行政确认的案件占总案件的70%。究其原因是，由于他们大多从事矿产、建筑、制造等体力工作，这些行业正是工伤事故和职业病多发的行业。此外，由于他们的法律意识相对薄弱，很少与企业签订劳动合同，企业更不会为他们购买工伤保险。因此，一旦发生工伤事故，企业极易借故推卸责任从而引发纠纷。

（三）工伤情形复杂多样，认定结论标准不一

虽然《工伤保险条例》用列举方式规定了可认定为工伤或视同工伤的若干种情形，但从审判实践中遇到的情况来看，工伤情形远远不只这几种。有的是法律规定所没有涵盖的，有的是法律原则规定下尚未具体明确的。由于现实生活中工伤情形的复杂多变、千差万别，再加上现有法律规定的不完善、不具体，使得在工伤认定和案件审理过程中，职工、用人单位、劳动保障行政部门以及法院虽然对伤亡事故的客观过程并无异议，但对该伤亡是否符合工伤认定的条件认识不一，造成劳动保障行政部门对相类似的伤亡情况作出截然不同的认定结论。

譬如，职工未经单位安排或他人邀请，擅自操作他人负责的机器而受伤，有的认为只要职工从事的工作无损于用人单位，则可认定工伤，有的则认为职工从事的不是本职工作，不应认定工伤。法律规定与现实生活的差距，加大了案件经办人对法律理解适用的自由空间，造成工伤认定结论标准不一。

（四）一方多为用人单位，案件协调结案率较高

对于没有为职工办理工伤保险的企业，一旦劳动保障行政部门认定工伤成立，其将支付数额不菲的医疗费、误工费等各种费用。企业往往通过提起诉讼的方式恶意拖延赔付时间，并为日后在与受害人的调解中占据优势地位创造条件。如果工伤行政确认案件采用判决方式结案，多数情况下企业将必须赔付各种费用，而第三人要想拿到这笔费用则通常要经过一审、二审等各种程序，延长了其接受赔偿的时间。故在工伤行政确认案件中，作为原告的企业与作为第三人的受害人都愿意在法院的主持下进行调解。据统计，近3年该类案件协调结案率达30.37%。

劳动保障行政部门存在的主要问题及原因

从审判情况看，工伤行政确认案件撤判率高的原因主要包括以下几个方面：

（一）对法律法规的理解不当，导致适用法律错误

在审理工伤行政确认案件中，有关部门对法律的理解缺乏全面性，对立法本意认识不足，譬如《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项规定，职工在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡视同工伤的。实践中，对该规定所指的“突发疾病”的界定意见不一致。如某案件当中，企业职工在工作时因身体不适向领导请假后至医院治病，后因病情严重抢救无效死亡。本案情形是否属于“突发疾病”范畴？对此，法院与劳动保障行政部门有不同的理解。法院认为，从“视为工伤”的立法精神看，一般的工伤认定须遵从“三工原则”，即“工作时间、工作岗位、因工作原因”。但是在遵从一般原则的情况下，为了照顾劳动者的权益，法律特别设立了“视为工伤”的制度。该制度在要求满足“工作时间”“工作岗位”的条件下，并没有要求因“工作原因”伤亡，而只需因“突发疾病”死亡就可以了，并对“突发疾病”死亡作了严格的限制，这就是法律作为设立“视为工伤”制度的、既特殊保护又严格限制的立法精神。本案正好符合上述“在工作时间和工作岗位突发疾病48小时内，经抢救无效死亡”的情形，应当视同工伤。据统计，近3年来，由于劳动保障部门对相关法律法规的理解不当，作出不予认定工伤决定的行政行为被法院判决撤销的案件达22件。

（二）调查取证不严谨，导致认定事实不清

这表现为劳动保障行政部门没有听取利害关系人的陈述、申辩；对申请人提交的证据大多不进行调查核实；对申请是否超过申请时限，不经调查就直接认定；对有矛盾的证据未进行核实就直接采信其中一份证据；存在由申请人向被申请人发出限期举证通知等。上述这些做法不仅损害了申请人的合法权益，也凸显出劳动保障行政部门在执法过程中的问题，极容易引起当事人对行政执法合法性的质疑，进而进一步激发矛盾。

（三）出庭应诉不积极，未在法定期限内举证

行政诉讼不同于民事、刑事诉讼。《行政诉讼法》明确规定，行政机关未在举证期限内向法院提供作出被诉行政行为的全部证据和规范性文件的，视为没有证据，也不能事后提交证据。在司法实践中，劳动保障行政部门认为案件属于程序审理的情形，没有举证的必要，就未向法院举证，结果只能承担败诉的后果。近3年来，因劳动保障行政部门未在法定期限内举证而导致撤销的案件有2件。

规范工伤行政确认案件的几点建议

（一）从源头上防范于未然

工伤行政确认的行政诉讼是事后的权利救济，其审理的公正与高效固然重要，但不如从源头上减少工伤事故的发生更有积极的社会意义。因此，用人单位和劳动者应当共同提高安全生产意识，用人单位要改善劳动者的工作环境和工作条件，消除安全隐患，加强对职工的技术培训和安全生产教育，确保持证上岗，按章操作，最大限度地降低工伤事故的发生率。另一方面，劳动保障行政部门要切实履行管理职责，要常态化地督促用人单位建立安全生产的各项规章制度并落到实处，要加强劳动监察和加大工伤保险金的收缴力度，确保用人单位按时、足额地为职工缴纳工伤保险金，使工伤保险救济功能切实兑现。同时，还要及时、准确、合法地作出工伤认定结论，落实工伤保险待遇，避免不必要的诉讼案件发生。

（二）充分发挥审判职能，保护职工合法权益

当前劳动保障行政部门对工伤行政确认过程中存在的诸多问题给劳动保障行政部门对工伤认定造成了混乱和不协调，也阻碍了伤亡职工的权利救济。在对有关工伤认定法律的理解分歧尚未有效地统一和规范之前，对工伤行政确认案件的处理应当把握一个原则，即在没有确凿、充分、明显的证据表明职工的伤亡属于非工伤时，一般应作工伤认定。这样有利于实现社会整体公平，减少不安定因素。

当然，在把握这一原则时要注意正确处理好两个矛盾：一是正确处理保护弱势群体利益和平等对待用人单位合法权益的矛盾。工伤事故的受害者多为农民工，是一个相对弱势的社会群体，保护他们的合法权益是人民法院落实司法为民的应有之义。但是不能因为是弱势群体，就对他们的不合法、不合理要求予以支持或满足，而苛以用人单位过分的责任和义务。二是正确处理行使司法审查职能与支持劳动保障行政部门依法行政的矛盾。由于有关工伤认定法律规定比较抽象、简单，而大家对法律理解的分歧又较大，行政机关的结论与法院的认定存在不同不可避免。因此，一方面要坚持纠正行政机关的错误认定；另一方面也要加强与他们的沟通、协调，通过提出司法建议、召开座谈会、联合举办讲座等方式，达成法律理解的一致和案件处理的共识，使司法权与行政权和谐统一，发挥积极的社会功效。

（三）严格规范执法程序，主动行使调查职权

在工伤行政确认过程中，建议劳动保障行政部门要严格执行申请、告知补充、立案受理、调查核实等各项程序，并在法定审限内作出工伤认定的决定。特别是劳动保障行政部门受理后，用人单位举证不认为是工伤的案件，劳动保障部门要积极主动行使职权，除对用人单位提供的相关证据进行审查核实外，还要主动进行调查，努力还原事实真相，为工伤认定提供扎实有力的证据。

（四）做好释明告知工作，加大行政协调力度

当前，随着用工主体的多元化，建议劳动保障行政部门在处理工伤行政确认案件过程中，既要加强对公民、法人和其他组织法律法规和政策的释明和告知工作，引导他们树立理性维权意识，又要加大对工伤行政确认案件的行政协调力度，通过充分的沟通协调，使案件得到圆满处理，使工伤保险的预防功能得以体现。

（五）加强沟通协调意识，共同化解社会矛盾

建议劳动保障行政部门与人民法院、劳动仲裁委员会等相关部门进一步加强沟通协调，发挥各自优势，就工伤认定的相关问题进行交流、协商，对于工伤行政确认过程中存在争议或者疑难问题的案件相互探讨，找出解决问题的最佳方案，尽量达成共识。同时，人民法院在审理中要信息共享，针对工伤行政确认案件中存在的问题要及时总结，并定期向劳动保障行政部门提供司法建议。此外，劳动保障行政部门也应积极应诉，及时向法院提交相关证据材料。

编辑：孙敏