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早就听说财政部为了PPP在憋大招，都差点憋出内伤来，终于在2015年12月28日，恰逢全国财政会议召开的日子，财政部金融司发布了《PPP物有所值评价指引（试行）》和关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知。 那么这两个文件的作用是什么样的？如何体现呢？且看财税大观的专家给予解读。 大岳咨询总经理金永祥： 物有所值评价（VFM）是决定一个项目采用传统模式还是PPP模式的决策工具，千呼万唤始出来将对规范PPP项目的运作起到重要支撑。在财政部提出物有所值之前，各地做PPP项目时都要用论证PPP是否可行的办法进行决策，这种办法用这次财政部文件的说法可以称之为物有所值定性评价，但不够系统。财政部去年在有关文件中提出物有所值概念后，各地都尝试进行物有所值定性评价和定量评价，但采取的方法是基于各自对物有所值的理解，因此评价结果往往有很多争议。 这次物有所值评价指引的出台主要明确了两件事：第一，以定性评价为主，鼓励进行定量评价；第二，提出了定性评价和定量评价的方法。第一点符合我国的实际情况，定性评价在现阶段有现实意义，为PPP决策提供了系统性方法论，鼓励做定量评价的提法是一种折衷考虑也是可进可退的政策选择，目前的定量评价由于自身的不完善在决策中的真实作用不会太大，但随着不断尝试推进，可能会逐步完善起来。定性和定量评价方法的出台将有助于统一PPP项目的评价标准，尽管就具体某个项目而言，评价结果还会有一定误差，但不同项目之间的横向比较将更有说服力，这本身就很有价值，是对PPP很有意义的事情。 中国投资咨询有限责任公司 政府与公共咨询事业部咨询经理吴赟： （1） 《PPP物有所值评价指引（试行）》（以下简称“《指引》”）可以说是“千呼万唤始出来”，此前，财金113号文中提到PPP相关配套政策文件仅剩这部分内容尚未成文，但由于物有所值评价就难度很高，牵涉内容、信息、计算众多，因此在顶层设计《指引》的过程中经过了多轮的征求意见和修订。业内对此《指引》期许已就，关注度很高。中国投资咨询多为专家参与了财政部发行此稿的多轮征求意见。我们发现在实际工作和编制VfM报告中遇到较多的实际问题，特别是缺少纲领性的政策指路。如今有了顶层的指引文件，解决了诸多困惑，也为未来PPP项目的发展指明了方向，定是极好的。和前期多轮发布的征求意见稿相比，此次见到《指引》的最终发文版主要有以下几个特点。 （2） 首先，在立足国内实际，并充分借鉴国际经验的基础上，明确国内物有所值评价的定义（Value for Money,VfM）、用途及使用方法。提出物有所值评价为PPP项目评价服务的两种具体操作方式：定性分析和定量分析。且细化了操作的具体要求，例如定性评价应包括定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。有助于实际统一标准、便于各项目评价工作的开展、并得出合理有效的评价结果。 （3） 明确了物有所值评价的前置手续和必备材料。我们在项目材料的过程常常会遇到“巧妇难为无米之炊”的事儿。例如由于项目条件不成熟或前期内容不明晰（如工程信息），难以获取必要的项目信息和相关数据，对于项目物有所值的定量分析、甚至是定性分析操作造成阻碍，难以落实。《指引》明确提出“物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。”必要且确定的前置条件，有利于VFM报告的结论的准确性，降低误差。同时，这些材料也将会作为项目物有所值报告的附件一并提交存档。 （4） 《指引》明确了物有所值定性评价和定量评价的具体评价内容。提供了各行业项目测评时的重要依据。如定性评价从六个重要的方面展开：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等，且各项目可以根据项目的特性和实际情况进行扩展，具体评价体系及评分标准皆在附件中予以充分说明。 （5） 此稿《指引》另一个项目的特征是：物有所值的定量分析简化了较多原来较为复杂的计算过程，并有效的与原《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）进行衔接，提高了政策的延续性和一致性。且将PPP项目的物有所值工作和PPP综合信息平台有机结合，《指引》提出物有所值评价文件在报省级财政部门备案后，将报告电子版上传PPP综合信息平台，要求必要的信息披露，提高各项目评价报告的及时性和透明度，报告的各细节内容在全生命周期内都供社会提供监督。这对编制报告的专业程度提出不小的要求。 （6） 再有，《指引》的发布统一国内对PPP项目评价的标准，降低了政府寻求合适投资过程中难度，有利于政府更好的判断自身项目的价值。但我们认为更大的意义还在于社会投资人、监督机构等主体能够通过阅读和审视充分披露且标准严格的物有所值报告，对项目有准确且全面的判断，有利于更好的对接各方需求，更重要的降低和控制PPP项目宏观风险。 （7） 最后，《指引》在文首处也指出“由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。”这为我国在进一步开展PPP项目，使得物有所值评价在此过程中发挥的重要作用，并进一步完善和合理化《指引》预留了空间。 中国投资咨询有限责任公司 政府与公共咨询事业部总监 朱磊： 对政府和社会资本合作综合信息平台运行规程解读 一、规范运作：公开透明，实时监管 《政府和社会资本合作综合信息平台运行规程》（以下简称“《运行规程》”），明确要求综合信息平台对内通过PPP项目库、机构库和资料库的录入、查询、统计和用户管理等功能帮助政府主管充分获取和运用信息，加强服务质量、成本和价格监管，提升国家治理能力，实现全国PPP项目进行跟踪、监督；对外还将以外网形式对社会发布PPP政策法规、工作动态、PPP项目库、PPP项目招商与采购公告以及知识分享等信息，保障公众知情权，加强社会监督，对PPP项目参与各方形成有效监督和约束，确保实现公共利益最大化。 二、统一标准：从操作层面推行项目规范执行 综合信息平台将按照项目库、机构库和资料库实行分类管理，项目库用于收集和管理全国各级PPP储备项目、执行项目和示范项目信息，包括项目全生命周期各环节的关键信息；机构库用于收集和管理咨询服务机构与专家、社会资本、金融机构等参与方信息；资料库用于收集和管理PPP相关政策法规、工作动态、指南手册、培训材料和经典案例等信息。统一的信息系统除了能够提供统一的数据信息外，也给PPP模式的各个参与方明确了项目执行的关键要素和数据标准，从操作层面，规范推进不同地区、不同级别的PPP项目的执行。 三、打通数据：PPP模式的互联网 PPP综合信息平台将与预算管理、政府采购、政府债务管理等信息系统开放共享，在项目推进的同时，实现了支出责任纳入运算管理，社会资本采购信息审核与发布，财政承受能力及履约能力信息的及时传递，打破信息孤岛，大幅提升PPP项目的推进效率。对于PPP项目基础信息，以及PPP项目政府采购资格预审公告、采购文件、确认谈判备忘录、预中标或成交结果、项目合同文本、中标或成交结果等采购信息，综合信息平台与中国政府采购网实现信息共享，实际上为PPP项目提供了专门的“电商平台”，助力PPP项目落地。 四、明确责任：省级财政部门是项目识别的审核主体 一直未能明确的PPP项目识别与审核责任通过《运行规程》得以规范，“由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，基本信息均应录入PPP综合信息平台。经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。”对于市（不含直辖市）县级政府识别的项目，需通过PPP综合信息平台提交省级财政部门审核纳入PPP储备项目后，方可按PPP模式推进建设。此外《运行规程》明确指出“编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目。”，进而，悬而未决的项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证的审核权明确交由本级政府掌管。 五、激励相容：与财政补贴挂钩严防瞒报项目支出责任 《运行规程》明确要求所有的PPP项目均需及时录入政府与社会资本综合信息平台，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，不得参与国家级和省级示范项目以及PPP年度规划和中期规划项目的筛选和识别，不得通过财政预算安排支出责任。通过与财政支出责任的挂钩，可以有效防范地方政府通过瞒报项目绕开财政承受能力论证的监管，严防各地利用PPP模式，无限扩张政府债务。此外，《运行规程》还要求对系统应用情况较好、数据填报及时、数据质量高的地区，在制定、执行相关奖励政策时应予以优先考虑。 |
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