《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的理解与适用_牧歌轻吟

《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的理解与适用
1997年刑法实施以来，对于村基层组织——村民委员会和村党支部成员在协助乡、民族乡、镇党委和政府工作和管理村公共事务时，是否属于刑法第九十三条规定的“其他依照法律从事公务的人员”问题，因法律条文规定得不明确，有关司法机关对村民委员会成员和村党支部成员利用职务之便，非法占有公共财物、挪用公款或者收受贿赂的行为应如何定罪处罚存在不同意见，使得对这类犯罪案件的立案管辖不明，具体处理适用法律不统一，影响到案件的严肃依法处理。为此，有关部门和司法机关建议全国人大常委会对此作出解释。根据1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，凡关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释。立法机关于1999年12月将《关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释（草案）》（以下简称草案）提交九届全国人大常委会第十三次会议审议。会后又将草案印发各省自治区。直辖市和中央有关部门广泛征求意见。修改后，经九届全国人大常委会第十五次会议审议，于2000年4月29日通过。
一、关于立法解释的题目
草案在征求意见的过程中，有的常务委员、部门和地方提出：刑法第九十三条第二款规定的是“其他依照法律从事公务的人员”，而“其他依照法律从事公务的人员”不只村基层组织人员，还有城市街道居委会等组织人员，草案仅对村基层组织人员“从事公务”问题作了解释。因此，建议将题目改为“关于村民委员会等基层组织人员是否属于其他依照法律从事公务的人员的解释”或者“关于刑法第九十三条第二款是否适用于村民委员会等基层组织人员的解释”。考虑到立法解释应是对涉及到的具体法律条文的含义作解释，而不是对法律适用过程中的某一具体问题作解释，因此，题目仍然采用了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》）。《解释》一开始就指出：“全国人民代表大会常务委员会讨论了村民委员会等村基层组织人员在从事哪些工作时属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务人员’，解释如下”，这样，也就把《解释》的范围限定得十分清楚了。
应当指出的是，刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的主体不仅有村民委员会等基层组织人员，还有其他人

员，本也应作出解释。考虑到目前司法机关反映比较突出、亟待解决的是村民委员会等农村基层组织人员在从事哪些工作时属于“依照法律从事公务的人员”的问题。因此，《解释》只对这一问题作出规定，并不是对“依照法律从事公务的人员”的全部范围作规定。至于其他属于“依照法律从事公务的人员”范围的主体，有的在实践中没有问题，有的法律已有明确规定，有的还需今后进一步研究。
二、村民委员会等农村基层组织人员管理村公共事务工作不属于刑法第九十三条第二款规定的“依照法律从事公务”根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。涉及村民利益的事项，如村内修建公路、设立村集体企业等，村民委员会必须提请村民大会讨论决定，方可办理。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会等农村基层组织人员从事的村自治范围内的管理村公共事务和公益事业工作，与以国家或者政府名义实施的组织、领导、监督、管理与人员群众利益及社会的发展相关的各种国家事务和公共事务的活动是完全不同的。因此，不属于刑法第九十三条第二款规定的“依照法律从事公务”。
三、村委会等农村基层组织人员在从事哪些工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”由于村委会等农村基层组织人员从事的管理村公共事务工作，不属于刑法第九十三条第二款规定的“依照法律从事公务”，考虑到根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会有义务协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，《解释》在规定村委会等农村基层组织人员在从事哪些工作属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”时，关键看其是否属于协助政府从事行政管理工作。因为，只有在协助政府从事行政管理工作时，它才能以政府名义参与组织、领导、监督、管理和人民群众利益以及社会的发展相关的国家事务和政府事务的活动．其工作才体现国家对社会的组织。管理职能。刑法第九十三条第二款所说的对“其他依照法律从事公务”人员“以国家工作人员论”，显然是指与国家事务和政府事务有关的公务，而不是指村民自治范围内的村集体事务。
《解释》在强调村基层组织人员必须是在协助人民政府从事行政管理工作，才属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”的同时，列举了以下几种公务性工作：
1、救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理。主要是指村委会等村基层组织在协助人民政府管理发放通过政府渠道下发的救灾、抢险、防汛、优抚。扶贫。移民。救济款物，不包括村里自筹或者直接与村对口支援所获得的有关款物的管理。
２．社会捐助公益事业款物的管理。主要是指协助人民政府管理通过政府下发的社会捐助公益事业款物。
３．国有土地的经营和管理。主要是指根据《土地管理法》的有关规定，协助政府对国有土地进行的经营和管理，不包括村民委员会根据《村民委员会组织法》、《农业法》、《土地管理法》等的规定，对村集体所有土地的承包经营、管理、宅基地的管理等工作。
４．土地征用补偿费用的管理。包括对国家征用土地后所发给土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等费用的管理。
５．代征、代缴税款。
６．有关计划生育、户籍、征兵工作。
７．协助人民政府从事的其他行政管理工作。比如，协助政府组织县、乡人大代表的选举等。但是，村委会等村基层组织人员在进行对村基层群众自治组织领导人员的选举工作的组织、管理时，不能认为是在协助政府从事行政管理工作。
草案在征求意见的过程中，有的常委委员、部门和地方认为，将村民委员会等农村基层组织人员以国家工作人员论与其现有的身份、享受的待遇和权利不符。这里需要说明的是，《解释》并不是将村委会等农村基层组织人员作为国家工作人员，而是根据刑法的规定，当其协助政府从事行政管理工作时，利用职务非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，在对其处理时以国家工作人员论，适用刑法关于国家工作人员犯罪的处罚规定。
四、村委会等村基层组织人员的范围
我国农村的基层组织比较多，如村党支部、村委会、村经联社、经济合作社、农工商联合企业、治保会、妇联、团支部、民兵排、村民小组和各种协会等。从目前的情况看，发生在村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的人员身上的问题比较多。《解释》中所说的“村委会等村基层组织人员”主要是指村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织的人员。因为，他们是农村中掌握权力、可能协助政府从事行政管理工作的人员。
五、村委会等村基层组织人员在管理村务时利用职务便利犯罪的，不适用本《解释》。《解释》明确规定：“村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。”
因此，对于村委会等村基层组织人员在管理村务时利用职务便利犯罪如何定罪处罚的问题，不属于对刑法第九十三条第二款的《解释》的范畴。但根据刑法的有关规定，对村委会等村基层组织人员利用职务上的便利，非法占有村集体财物，挪用村集体款项，构成犯罪的，可适用刑法第二百七十一条、第二百七十二条分别以职务侵占罪、挪用资金罪定罪处罚。
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