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● “三会”监管的对象，是各自分工领域内的金融机构。这种以机构为对象的监管体制，必然会增大金融机构与监管部门之间的博弈空间（套利空间），加大跨部门信息沟通难度，在很大程度上影响了风险防控。 中国金融监管架构确立13年来，金融体系发生了巨大的变化。 一、中国金融监管架构确立以来的金融发展与变化 中国现行金融监管架构形成过程长达二十余年。上世纪80年代，金融监管职责全部由人民银行承担。由于金融业和市场刚刚起步，当时的金融监管是十分粗放和简单的。1992年国务院证券委员会（简称国务院证券委）和中国证券监督管理委员会（简称中国证监会）宣告成立，标志着中国证券市场统一、专业化监管体制开始形成。1998年11月，中国保监会成立。将保险监管职能由人民银行（通过所设人民保险公司实现其监管职能）剥离出来，提高了保险监管的独立性与权威性。2003年，根据人大批准的国务院改革方案，国务院将中国保监会由国务院直属副部级事业单位改为国务院直属正部级事业单位，相应增加职能部门、派出机构和人员编制。同时，设立中国银行业监督管理委员会，为国务院直属正部级事业单位。从中国人民银行划入银行业金融机构的监管职责。人民银行不再承担对银行业金融机构的监管职能之后，除继续履行货币发行、外汇管理、国库经理、支付清算等职责外，还突出了“一个强化、一个转换、两个增加”。即强化与制订和执行货币政策相关的职能；将过去对银行业金融机构直接管理的方式转变为防范和化解系统性金融风险、维护国家金融安全；增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。至此，“一行三会”分业监管的格局得到确立，并沿袭至今。 中国金融监管架构确立的13年来，金融体系发生了巨大的变化。 第一，金融机构种类、业务和规模快速增长。根据《中国金融统计年鉴2004》提供的数据，2003年末我国共有3万余家银行业金融机构（其中大多为农信社）和300余家非银行业金融机构，包括证券公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、基金管理公司等，金融机构资产约50万亿元。上市公司1287家，股票市值42456亿元，债券市值4068亿元。而到2015年末，尽管因农信社改制导致银行业法人机构大幅度减少，但金融机构种类增加。金融机构资产合计超过210万亿元。在保险市场，2003年收入保费3880亿元，保险资金运用8738.5亿元；2015年保费收入2.4万亿元，保险资金运用11.2万亿元。保险业总资产2003年为0.91万亿元，2015年达到12万亿元。金融机构数量、种类不断增加和金融资产规模不断扩大也意味着潜在金融风险加大和金融管理的难度增加。 第二，金融混业经营活动不断增加，跨业协同形式趋于多样化。随着金融业务活动的扩大，我国金融机构在业务层面早已打破过去分业经营的格栅。一些金融机构或实业机构通过设立金融专业子公司、与金融机构合作等方式，已经事实上进入了以前不能进入的金融领域。从现实情况看，这种混业经营有多种形式：一是以资本渗透方式进入银行、证券、保险、信托等领域，如中信、光大、平安等金融机构和宝钢、新希望等实业公司；二是在业务整合和拓展新业务过程中逐步实现跨业。例如四大资产管理公司在前一轮处置银行不良资产的使命基本完成后，开始利用自身业务优势向投资银行、金融租赁、信托、团体险等领域延伸。三是地方政府通过设立金融控股公司搭建统一平台，将区域内的银行、证券、保险、信托、财务、担保、小贷等机构重新整合，实现跨业经营。四是通过金融机构之间、金融机构与非金融机构之间合作，进入本经营领域之外的范畴。特别是随着今年互联网金融的发展，利用互联网平台，很多企业实现了跨专业领域（例如信贷、信托、保险、基金、租赁、征信与信用评估、资产交易）的业务拓展。目前的法律和部门规章都未明确金融控股公司的法律地位，但在现实中已经存在不同模式的金融控股公司，对金控公司的监管已经形成盲点。 第三，正规金融体系之外的类金融机构快速发展。随着地方经济的快速发展，正规金融体系的服务能力和水平远远不能满足实体经济的需求。在中央政府的认可或默许下，在地方政府的积极推动下，各种类金融机构在近十年内得到快速发展。 比较典型的类金融机构，一是小额贷款公司。截至2015年末，小贷公司机构数和贷款余额分别为8910家和9412亿元。超利率上限放贷、财务造假、账外经营和抽逃资本金等行为相当普遍，一些小贷公司还存在非法吸储、变相集资和暴力催贷行为。 二是融资性担保公司。截至2013年末，全国融资性担保行业共有法人机构8185家，在保余额25700亿元。融资性担保行业在运作中，存在缺少可持续商业模式、违规行为盛行等突出问题。 三是融资租赁公司。截至2015年末，全国融资租赁企业总数为4508家，比上年底的2202家增加了2306家，其中，融资租赁企业49家，非融资租赁企业4459家。融资租赁公司的市场约束较强，商业模式也较为成熟，但仍存在政策不配套，立法滞后等问题。 四是网络金融。在网络金融中，发展最快的是P2P平台。根据网贷之家的统计，截至2016年2月，P2P平台累计数量已达3944家，累计贷款余额5006.37亿元。由于既没有门槛也没有监管，问题平台大量出现。从绝对数量看，截至2016年2月末，问题平台累计数已达1425家，问题平台数量占比已达到36%。就整个行业来说，乱象丛生，不少P2P平台涉嫌非法集资和欺诈。 五是商业保理业。2012年商务部启动商业保理公司试点后，中国商业保理公司的数量开始迅速增长，2015年末商业保理公司数量近2000家。目前商业保理公司主要依靠各试点地区自行制定的管理办法加以规范。各地有一些共性的监管要求。相比银监会对银行保理的监管，商务部门对商业保理的监管力度要弱得多。 按照现行“谁的孩子谁抱走”的原则，上述类金融活动基本都属地方管理，由于地方经济和政府能力差异巨大，造成大量监管空白和监管套利空间。 第四，交叉业务和跨领域套利活动不断增加。近年来，在盈利压力增大、资本约束强化、风险指标监管趋严的大环境下，银行为规避监管、增加盈利，大力开展影子银行业务。其手法，一是通过同业市场，把受监管约束多的贷款转变成约束少的同业资产来获取收益；二是借“投贷联动”名义，将贷款转为投资；三是推进通过“金融创新”，将同业业务种类由传统的同业存放、同业拆借、债券回购等，扩展到诸如转贴现、信托受益权、信贷资产转让与回购、同业代付、买断式回购、票据对敲等。 上述交叉业务和跨业交易行为带来了一些不容忽视的风险隐患。突出表现在银行同业业务结构过度错配增大了市场流动性风险；部分资金流向了高风险领域（如地方政府融资平台、房地产、产能严重过剩行业等）；一些买入返售业务实际扩大了信贷资产总量却未纳入统计，影响了货币调控；相当数量的资金在银行、小贷公司、担保公司、基金公司等机构之间循环，没有进入实体经济等。此外，随着影子银行业务的发展，风险表现也更为复杂；部分同业业务风险异化为非同业风险，信贷风险异化为投资风险。一旦某一环节出现问题，风险就有可能在不同市场交叉蔓延和传染。 二、现有金融监管体制的不适应性 1.分业监管体制与混业经营模式不相适应。 首先，按现行分业监管的体制，机构监管与业务监管是相分离的。“三会”监管的对象，是各自分工领域内的金融机构。这种以机构为对象的监管体制，割裂了同一机构内部不同业务之间的联系，导致同类业务因市场主体种类的不同而产生监管规则和标准的差异。由此必然会增大金融机构与监管部门之间的博弈空间（套利空间），加大跨部门信息沟通难度，在很大程度上影响了风险防控。另一方面，现有监管模式也不利于不同业务之间的协同，产生“为某类业务单设一类金融机构，某类机构只能做某项业务”的结果。以银行业金融机构为例，目前已经划分出20种类型的机构，每类机构在监管指标和要求上均有不同程度的差别。这种以“机构”而不是“功能”为主要监管对象的体制，必然会产生监管重叠、监管空白、降低金融服务效率等不良后果。 其次，在金融控股集团数量不断增多的情况下，对金控集团缺乏法律规范和跨业风险的监管。我国金控公司在银行、证券和保险子公司之间以及金融与实业之间，基本没有建立有效的“防火墙”，单个机构的安全不能得到充分保障。同时，集团公司下属各子公司、孙子公司之间存在大量不良关联交易。在贷款、投资、担保、理财、代售、“后台”管理、流动性管理等多个环节的风险都可能传播至其他关联公司甚至集团公司。而对这些问题，现有监管体制是无法控制的。 2.监管规则不一致很容易导致市场不公平。 以融资租赁为例，目前我国有金融租赁、外资租赁、内资租赁三种公司形态。尽管经营内容毫无差别，却因公司形态的不同，在注册资本、融资便利、监管指标等方面存在巨大差异，破坏了市场的统一性和公平性。再以保理业务为例，商业保理和银行保理本质上都是保理业务，但我国却采取了两套不同的监管体系。银行保理受银监会监管，商业保理归属地方政府管理，形成分割的监管体制。两种体制之间，在监管的宽严程度、竞争环境等方面均有不同。一方面，银行保理受到更加严格的监管和业务限制；另一方面，商业保理企业被排除在人民银行征信系统使用许可的范围之外，在结售汇、税收、融资等方面的竞争条件也远不如银行保理。 3.现有金融监管机制存在低效、碎片化的缺陷，同时存在各自为政，缺少配合的问题。 例如利率市场化需要汇率机制的配合、建立基准利率曲线需要国债政策配合、发展金融衍生品需要央行和金融监管部门配合、化解债务风险需要财政政策和货币政策更加协调等。但在现有体制下，这种配合困难重重。2013年8月成立的金融监管部际联席会议在防范化解金融风险、协调解决行业共性问题等方面发挥了一定作用，但问题仍然突出：一是该制度只是建立了相关部委之间的协调议事机制而非决策机制，效率不高；二是该制度没有明确的职能定位和工作目标，权力责任不清。设在人民银行的联席会议办公室也非专职机构，只有1-2个人负责开会的具体事项；三是缺少外部人士（包括专家学者、行业协会、资深业界人士等） 参与，难以呼应现实诉求和集思广益。 4.不能有效应对新型金融机构、类金融机构快速发展带来的风险。 现行的金融监管体系是以“一行三会”为基本架构的、自上而下的垂直式金融监管。近年来，随着地方经济和地方金融的快速发展，特别是“自下而上”的民间金融创新日趋活跃，现行模式在地方金融监管方面的弊端不断显现。其中最突出的表现是，“一行三会”中，除人民银行在县域有较为完整的机构设置外，“三会”在地市以下，特别是县级及以下区域出现了严重的监管真空。县一级银监办只有1-2人，证券业、保险业监管部门在市县两级则没有机构。而大多数村镇银行、小额贷款公司等地方中小金融机构都设在县、乡镇甚至行政村，金融监管部门监管工作鞭长莫及。既无法有效防控风险，更严重制约了地方金融的创新发展。为弥补中央金融监管的缺失，地方政府已在实际上承担了部分监管职责，比如，2004年国务院将农信社管理权限下放给省级政府；2008年央行和银监会委托地方政府负责小贷公司的准入和监管等。 但是，尽管地方政府已在事实上广泛参与地方金融监管，但却面临着严重的金融监管权力和能力与风险处置责任不对称问题。由于区域性金融风险与地方经济存在复杂的内在联系，地方政府承担主要风险处置责任有其合理性和必然性，但地方政府却不具有与之对称的金融监管职责。一方面，地方政府承担的部分金融监管职责“有形无实”，既没有明确的法律依据，也没有统一的监管职能部门，更缺乏规范科学的监管制度和标准；另一方面，地方政府并不拥有城商行、农信社等地方法人金融机构的监管权，无法及时获取有效的监管信息。权责分离和监管信息不对称造成地方政府在风险处置过程中非常被动，既缺乏应有的预见性，难以进行事前风险防范；也缺乏足够的有效性，难以保证事后处置效率，并加大了风险处置成本。 此外，地方政府往往面临“促进金融业发展以推动经济”与“金融风险防控”的两难选择。一方面，地方政府为发展本地经济迫切需要大量的金融资源，在“发展”与“风控”之间难以取舍；另一方面，地方政府对部分金融机构拥有资产和人事管理权，同时作为股东和监管者，存在较大的利益冲突。在一些地方，金融办的职能首要是融资和招商；其次才是监管和化解风险。制定社会融资负责规模和贷款任务、对地方金融机构（如农商行、农信社、村镇银行）的贷款等贡献进行考核排名成为金融办的重要工作，这种做法无疑会导致风险累积。■ 国务院发展研究中心“我国金融监管架构重构研究”课题组 （报告执笔人：张承惠。课题负责人：张承惠。课题协调人：陈道富。课题组成员：王刚 朱鸿鸣、朱俊生、张丽平、彭一然、宋毅成、郑醒尘、任浩聪、雷薇、白皓。） 录入编辑：李琪 |
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