小微食品生产经营者的主体范围及管理规定 新《食品安全法》第三十六条规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理。县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营。食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。” 从上述规定可以看出，新《食品安全法》在食品生产加工小作坊和食品摊贩外增加了一个“等”字。这主要是考虑到除食品生产加工小作坊和食品摊贩外，实践中还有小餐饮、小食杂店等小微食品生产经营者，对这些小微食品生产经营者的管理也可以适用新《食品安全法》第三十六条的规定。也就是说，除食品生产加工小作坊、食品摊贩之外，小餐饮、小食杂店等也属于小微食品生产经营者的范围，其具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。根据这一法定授权，地方可以根据当地情况，制定具有地方特色、操作性强、能够解决实际问题的管理办法，如实行申报登记制度或备案制度，而不是法律一般规定的“食品生产经营实行许可制度”。 对小微食品生产经营者违法行为的法律规定 一、对小微食品生产经营者处罚规定的错误认识 新《食品安全法》处罚起点提高幅度很大，特别是无证食品生产经营行为最低罚款5万元的执法判断，使基层食品安全监管人员倍感压力。一些基层执法人员认为，对无证食品生产加工小作坊、小餐饮店、小食杂店处以高额罚款会使行政相对人难以承受，带来拒不执行或暴力抗法，甚至社会问题；不依法进行处罚，又可能构成食品安全渎职犯罪。 上述认识并未全面把握新《食品安全法》的立法精神，只考虑了一般食品生产经营违法行为处罚规定，忽视了小微食品生产经营者在新《食品安全法》主体适用方面的特别规定。根据新《食品安全法》第一百二十七条的规定：“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。” 也就是说，对于食品生产加工小作坊、食品摊贩等小微食品生产经营者无证经营行为的处罚，最终由省、自治区、直辖市制定的具体管理办法规制。一些省、自治区、直辖市制定的具体管理办法将此类小微食品生产经营者无证经营行为的处罚起点规定在5万元以下，如“违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处2000元以上5万元以下罚款”，同时规定不予处罚和减轻处罚的法定情形。 二、处罚规定的选择 新的地方立法出台前，对食品生产加工小作坊、食品摊贩食品生产经营违法行为依据新《食品安全法》的处罚起点处罚，还是根据原地方立法的相关规定处罚？笔者认为，原地方立法中针对食品生产加工小作坊和食品摊贩的特别规定仍然有效。 例如，《浙江省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》规定对食品生产加工小作坊无证从事生产经营活动，没收违法所得、违法生产的食品和用于违法生产的工具、设备、原料等物品；违法生产的食品货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍罚款。 目前，新《食品安全法》和现有食品安全地方立法均未对无证小餐饮店、小食杂店食品安全管理和处罚作具体明确规定。笔者认为，浙江省市场监管部门可以利用食品药品监管部门和工商行政管理部门机构整合的优势，适用《无照经营查处取缔办法》对小餐饮店、小食杂店等其他小微食品生产经营者的无证无照和有照无证行为进行查处，依法作出“取缔，没收违法所得，并处2万元以下的罚款”的行政处罚，以确保食品安全监管到位。 加强小微食品生产经营者监管的建议 一、出台指导意见，明确适用原则 在地方立法颁布实施前，省、市食品药品监管部门应针对这一过渡时期如何适用新《食品安全法》出台指导意见，特别是对小微食品生产经营者在内的食品违法经营行为如何适用法律法规进行处罚作出具体规定。同时，积极推动食品安全地方立法，特别是将食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮、小食杂店等小微食品生产经营者的食品安全管理及责任承担纳入地方立法，科学界定食品生产加工小作坊、食品摊贩、小餐饮、小食杂店等小微食品生产经营者的范围。 二、强化食品安全执法人员法律培训，统一执法标准 对小微食品生产经营者的食品违法经营行为如何适用法律法规进行处罚等问题，基层执法人员存在认识分歧。有必要进行食品安全执法人员的集中培训，避免同类同情形食品违法行为在不同县区出现处罚裁量不一的问题，避免因法律规定衔接问题造成食品安全监管缺位。 三、加强法律宣传，营造守法氛围 广泛宣传新《食品安全法》，普及食品安全制度要求，确保群众在开办小餐饮、小食杂店前了解相关规定。同时，做好食品生产经营者的法律培训，引导督促其依法诚信经营。 四、依托基层网格化精确监管，做好引导服务 充分发挥食品安全基层责任网络和基层监管站（所）的作用，排查食品安全隐患，准确掌握本辖区食品生产经营者的变化及经营情况。对新增的食品经营户要事先介入，督促引导其办理相关证照。加强许可证办理和生产经营场所建设等相关事宜的事前指导，对许可材料、设计图纸等开展预防性审查，防止因建筑设计不合理，设施、场所不符合相关标准等问题造成不能通过许可审查的情况，避免产生新的无证无照生产经营行为。（浙江省湖州市市场监管局 孙建新 卢华） |
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