英国政府与社会资本合作（PPP）项目的决策体系研究（上）

abubaba 2016-06-02

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文章作者：黄景驰、弗莱德·米尔

一、引言

政府和社会资本合作模式（Public-private Partnerships，PPP），是公共部门与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作方式（Treasury，2000；中国财政部，2015a）。该模式通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护公共基础设施等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以确保公共利益最大化（中国财政部，2014）。

英国是世界上较早引入社会资本开发公共项目、提供公共服务的国家之一。自1986 年英法海底隧道项目开始至今，英国创新并实施了多种社会资本开发公共项目的建设模式，形成了一系列政策操作的规范性文件，建立了独特的项目审批、决策、论证和评估体系（World Bank & PPIAF，2013；Treasury，2015）。英国PPP 的决策机制创立时间最早，实施期限最长，积累的经验或教训也相对丰富。2014 年以来，中国推行的一系列PPP 政策以及PPP 立法准备工作很大程度上参考了英国的经验。尤其是中国在PPP 项目决策过程中，财政部推行的“物有所值评价”机制（中国财政部，2015a，2015b）与英国PPP 的核心制度安排没有根本不同。基于以上原因，有必要对英国PPP 决策体系加以研究。

本文的主要研究目的是，以英国PPP 决策体系为对象，聚焦其决策程序、决策依据以及决策分析方法，使用质性的研究方法归纳总结相关经验教训，以便其他国家所借鉴。根据研究主题，本文将首先对英国PPP 政策与决策体系的产生与演变过程进行简要的背景介绍；随后，基于文献综述，对英国PPP 决策体系的构成与实施争议进行分析；其后，从质性分析的角度评价分析英国PPP决策体系的实施效果与不足，总结了相关的经验与教训；最后部分是对本文研究不足的讨论以及结论。

二、背景介绍：英国PPP 政策和项目决策体系的产生与演变

英国PPP 的政策发展、决策思路和决策理念经历过大体四个阶段。

第一阶段，PPP 政策准备和项目试点阶段（1972—1992）。英国PPP 政策和项目开发历史，最早可以追溯到英国管治下的香港地区。1972 年港英政府以建设—运营—移交模式（以下简称BOT）建设了红磡隧道，开创了以私人资本开发公共项目的先河。受香港经验的启发，英国财政部通过试点，对PPP 模式及相关政策和决策原则进行了探索，积累了一定经验。在PPP 政策的试行阶段，英国政府管理部门面对的核心问题是PPP 项目的规划决策问题。针对该问题，英国财政部高级专员莱利（William Ryrie）提出了两个原则，又称莱利法则（Ryrie Rules）（Clark & Root，1999）。莱利法则设定了使用私人资本开发公共项目的两个前提条件：一是只有当私人和社会资本的项目方案比公共部门的传统投资方案更高效的情况下，PPP 模式才能用于公共项目或公共服务的开发建设。其基本思路是，私营部门的融资借贷成本比政府的融资成本高得多，只有用PPP模式所实施的项目开发管理效率远高于传统政府公共项目的开发模式时，才能抵消其高额的融资成本。莱利法则第一条为私人资本设置了较高的准入门槛，对PPP 私人投资者和运营商的综合管理、建设运营和科技创新能力提出了较高的要求。莱利法则第一条的核心思想后来为工党政府借鉴，成为“物有所值评价”量化分析机制的理论基础。莱利法则的第二条是，每当地方政府引入一定数量的私人资本，其地方公共投资财政预算的拨款将相应地减少数额。该条规定主要是防止地方政府无节制地使用PPP模式，把其当做地方融资借贷工具，以逃避中央政府的预算审批以及中央对地方债务监控。但是，该条规定的负面效应也比较明显，即地方政府并不能通过PPP 模式引入额外的资金、减少地方财政压力，导致地方政府对推行PPP 模式失去了兴趣（Hodge et al. ，2010:528）。由于莱利法则严格的准入条件，使得很多潜在的PPP 项目不能通过政府的审核批准，成为PPP 模式大规模推行的主要障碍。梅杰的保守党政府在1986和1992 年间逐步废除了莱利法则。

第二阶段，私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）正式推行阶段（1992—1997）。1992 年，私人融资计划（PFI）是英国保守党梅杰政府为吸引社会和私人资本开发公共项目推出的一项重要政策，是PPP 的一种形式。其代表模式是以特许经营为基础的DBFO（即设计、建设、融资与运营）方式。英国财政部于1992年成立了私人融资委员会（Private Finance Panel），并在1994 年制定了一条决策原则，即“普遍适用原则”（Universal Rule）。普遍适用原则要求英国地方政府和各中央部委在开发公共项目时，必须首先考虑利用私人和社会资本的可能性（Spackman，2000）。换言之，在可以利用私人资本的情况下，政府应该尽量使用私人资本。保守党政府的主要思路是，充分利用市场或社会力量推动公共项目或公共服务的开发。公共项目或公共服务应当对私营部门更加开放，准入门槛应该更低。从1994 年起，政府将交通、医疗、教育、政府信息系统和司法（监狱）行业作为PPP 模式的实施重点。

第三阶段，PPP 模式大规模推行阶段（1997—2011年）。在工党执政时期，PPP 政策以及各种具体操作模式得以全面实施。其政策导向和决策思路可以概括为：标准化、程序化、制度化与规范化。工党政府一上台，在1998 年初就全面继承了保守党政府的PFI 政策，并建立了专门制定与管理PPP 政策的政府机构。这包括，成立了以财政部PPP处（PFI Taskforce，后更名为PPP Unit）为首的政策制定与决策单位、以英国合作伙伴关系公司（Partnerships UK，简称PUK）为中心的政策执行与推广部门、以政府商务部（Office of Government Commerce）为主导的政策实施指导部门以及推广地方政府PPP 模式和项目的指导部门“地方伙伴关系”协会（Local Partnerships）。在工党政府大力推行下，对PPP 的管理构架基本建成。

同时，作为PPP 模式推行与管理的核心步骤，使相关政策标准化、实践操作细则程序化和规范化也是英国政府的工作重点。财政部PPP 处就具体PPP 决策程序和实施流程颁布了一系列规范的可操作性文件，使得地方与中央部委实施时有了可操作的标准和依据。尤其是在2004 年，英国财政部推出了专门针对PPP 模式的《物有所值评价方法》，独创了对PPP模式进行规范化评估、论证和决策的方法体系（Treasury，2006）。在工党执政的14年间，PPP政策得以大规模推广，涉及几乎所有公共部门与行业。截止至2012 年，英国PPP项目数量超过700个，合计引入私人资本超过540亿英镑，约占同期公共项目投资额的三分之一左右（Treasury，2012c）。

第四阶段，PPP 政策及决策机制修正与改良阶段（2011年至今）。自2011年英国保守党与自民党联合政府上台以来，联合政府对工党执政时期所推行的PPP 政策和项目进行了评估与反思（Treasury，2011c）。针对过去因英国政府对PPP 项目监管不严、合同设计不合理而出现的公共资金浪费问题，英国首相办公室提出了效率改善与成本节约的计划，进而对PPP项目的合同和项目执行情况进行了整改。

在该阶段，英国政府对相关PPP政策的治理结构和审批程序进行了一定的调整。首先，撤消了财政部PPP处，转而设置英国基础设施局（Infrastructure UK，IUK）统一负责PPP的政策推行。其次，赋予首相办公室大项目局（Major Project Agency）大型且复杂PPP项目的审批权，对风险较大的PPP项目也提高了相应的审查门槛（Treasury，2011a）。第三，英国财政部推出了“第二代私人融资计划”（Private Finance 2，PF2）（Treasury，2012a）。该政策的主要特点在于，政府方开始以少量参股的方式，主动参与到PPP项目的建设、运营、管理过程中，加强对PPP项目的监管和合作，而不是像之前放手不管。第四，对于此前争议较大的物有所值评价机制进行了重大修改，将物有所值评价的定量分析部分删除，待修订后重新颁布具体评估细则。以上PPP政策演变分为四个阶段，只是为叙述方便，实际彼此存在某种交叉，并非严格意义上的划分。

三、文献综述与回顾：英国PPP项目决策体系的构成

（一）PPP项目的管理框架与决策程序

1. PPP项目的管理框架

截止2014年底，英国PPP项目的运作主要涉及下述机构或部门：首相办公室、财政部、地方合作伙伴关系协会、中央政府各行业主管部委、政府商务部、地方政府公共采购部门或财政部门、下议院公共账目委员会、审计署（Treasury，2003，2006，2011a，2012a，2012b）。这些机构或部门的作用体现在PPP 项目运行的不同进程。

其中，地方政府或中央各部委均可作为PPP项目的发起者，提出PPP项目申请；英国财政部的PPP政策推广部门与英国地方合作伙伴关系协会一道负责对公共与私营部门进行PPP事务的项目指导与政策咨询工作；此外，财政部审批部门与首相办公室负责PPP项目的事前论证评估，是PPP项目的最高决策主体。英国政府商务部负责PPP项目的公共采购程序与采购方式的合规性审查以及过程监督。下议院公共账目委员会、审计署则负责事后绩效评估与审计。PPP政策及项目的管理结构如图1所示。

图1 英国PPP 政策及项目的管理框架

资料来源：作者自制。

2． PPP项目的决策流程

英国PPP 项目的主要决策流程有7 个环节：

第一，项目的发起。英国PPP项目通常由地方政府或中央政府各部委发起。PPP 项目的筛选和初步准备及需求分析由地方政府或部委的财政部门或专职PPP 中心承担。

第二，PPP 项目的准备。在项目的准备过程中，英国地方合作伙伴关系协会或财政部基础设施局负责相关PPP 项目的咨询和指导工作，尤其是关于PPP 项目的挑选、初步决策过程中的疑问排除及审批文件的编制等。

第三，PPP 项目的初步遴选。英国的PPP 项目或项目群大都需要政府补贴或政府付费，由于涉及到公共资金的使用，需要经财政部基础设施局和英国首相办公室大项目局一同审核筛选（Treasury，2011a）。地方政府发起的PPP 项目由地方政府相关部门报送英国财政部遴选及批复[①]。

第四，PPP 项目的初审。在地方政府或部委报送中央后，英国财政部或首相办公室大项目局则委派工作人员对各PPP 项目的正式申请进行评估和审查，在与项目发起单位进行沟通、协调，并经过工作人员完善的基础上，组织召开PPP 项目的论证会议。PPP 项目的论证评估会定期召开。由项目发起单位财务负责人或代表、有关部委代表、财政部工作人员、会议特聘专家等相关人士参加。财政部（或会同首相办公室大项目局一道）依照评审材料及评估结果与有关部门共同决定是否批准该PPP 项目，并指定管理人员对获批项目进行跟进监督。在PPP 项目通过了财政部的初审后，则进入项目的招投标及谈判过程（ Treasury，2011a，2012a，2012b）。

第五，PPP 项目公共采购的指导与监督。英国政府商务部（ OGC）负责指导或监督所有公共项目的准备与招投标。招投标须遵守欧盟和英国的公共项目招投标及公共采购的法律、文件和规定。同时，政府商务部作为相对独立机构，对公共项目尤其是PPP 项目进行同行审查与过程监督。

第六，PPP 项目的最终审批。当地方政府或部委在完成PPP 项目的招投标并签署合同后，须再次报送财政部审核并批准。PPP 项目在政府与项目公司谈判的过程中，若对标准通用PPP 合同模板条文进行修改的，必须报财政部审批。

第七，PPP 项目的审计及监管。PPP 项目投入运营后，其绩效或产出由英国审计署抽查并出具审计报告。英国审计署并不对所有PPP 项目绩效情况进行审查，但会对某些PPP 项目群及重大公共项目、或应议会公共账目委员会特别要求的项目进行审查。其审计重点是：PPP 项目的建成是否达到预期的绩效指标或是否实现了预期的政策目标，该项目相关公共支出是否“物有所值”。

由于英国审计署对英国议会下议院负责，其审计报告和结论须报送议会。议会各委员会将就PPP 项目在审计中发现的问题，对有关部门进行问责、质询或监督整改。议会和审计署对PPP 项目的督查及审计，促使政府部门对相关问题进行反思并提出相应的解决方案。其最终结果或是对政策的改进，形成新的制度、规范、标准以及流程，使PPP 项目的决策、实施方案得到进一步完善。

（二）PPP项目的决策原则与依据

在PPP的政策设计、项目决策或项目绩效评估过程中，无论地方政府或中央政府都必须遵循“物有所值”的核心原则。“物有所值”的这一概念，不同的学者有不同的理解。一是认为如果公共项目能实现“低成本、高效益、高效率和公平性”（4Es）的目标，便可认为该项目是“物有所值”的；二是认为“物有所值”是一个相对的概念，如果一项政策或一个项目，能以较小的成本取得较高的收益，或以相同的成本取得更高的收益，便可认为该政策或项目是“物有所值”的。根据后者的理解，“物有所值”具有相对性，是一个综合比较而得出的结论。就英国PPP 的语境来看，“物有所值”指的是在对项目的多种备选方案进行比较之后选出的最优方案，同时也是通过制度安排、取得最佳效果并最终实现政策目标的方案（National Audit Office，2011）。备选方案既包括传统的政府财政投资方式，也包括PPP 等由私人和社会资本参与的方式。

物有所值不仅是英国政府在公共服务或公共项目投资领域的绩效评估原则，也是PPP 项目的核心决策原则。PPP 项目前期的物有所值评价会对后期的绩效评估会产生重大的影响，同时也对后续PPP 项目的决策提供一定的参考依据。针对PPP 项目的决策要求，英国有关部门专门制定了PPP 项目的物有所值评价细则及办法。这些细则和办法均体现在以下文件中。

《绿皮书：英国财政部公共项目投资手册》（Treasury，2003）。该书直译为《绿皮书：政策评审、项目规划与评估论证手册》（以下简称《绿皮书》）。英国所有公共项目或公共投资政策的起草、拟定、评估、论证和审核必须遵守财政部的规定。这些规定主要由《绿皮书》体现。《绿皮书》的主要目的在于，确保中央部委或地方公共部门对所有公共项目的实施方案必须进行考察比较，对将要实施的政策、项目或项目群可能造成的影响必须进行财务评估和论证，对相关项目备选方案和方法必须进行成本—收益分析。

《大项目评估办法》（Major Project Review）。该办法规定，由中央财政支出的公共项目、中央政府或部委发起的PPP 项目、规模较大且较为复杂的公共项目，须由英国首相办公室大项目局（Major Project Agency at Cabinet Office）会同财政部审批。此类项目包括，超过中央政府各部委审批权限的、未来有巨大后续支出或运营支出的、项目资本超过10亿英镑的、存在高风险且较为复杂的、或具有高度创新的项目等（Treasury，2011a）。

各部委对本行业PPP项目颁布的文件。英国各部委和行业主管部门，均基于绿皮书的指导原则有针对性地编制了PPP模式评估、决策的实施文件。如卫生部、国防部、司法部、高速公路管理局等中央部门。

（三）英国PPP的决策分析方法与步骤

根据PPP 项目的特点，英国财政部在2004年推出了专门用于PPP模式的决策指导性文件——《物有所值评估指导》（Treasury，2006）。该文件是基于《绿皮书》的规定和方法发展而来。

英国PPP 项目的物有所值评价，从定性和定量的角度分三个阶段对项目进行评估（Treasury，2006）。第一阶段，通过定性与定量的方法考察某一大类或某个行业的公共项目是否适用PPP 模式。比如医院类、公路类、污水处理类及其附属设施工程是否适宜、有无必要使用PPP 模式。第二阶段，通过定性与定量评估考察具体行业中的单个项目是否适用、有无必要采用PPP 模式。第三阶段，对项目的判定。主要根据项目采购招标过程中的实际情况及发生的变化，对前两阶段的评估结果进行统筹考量并作出最终决策。

物有所值的定性评价内容，主要包括对项目群或项目的可行性、有益性、可实现性进行评价（Treasury，2006，2011b，2011d）。其评估方式是对项目提出一系列需要考察的问题，由主管部门作答。譬如待审查项目的规模与需求特点、项目风险转嫁和分担机制的设计、社会投资者和承包商的综合管理能力与资质、PPP 项目的政策与行业环境、相关部门的管理能力与人力资源等。项目主管部门需要依据掌握的实际情况就相关问题作出评判。

物有所值的定量评价，是以英国财政部建立的财务模型为基准对传统项目开发模式与PPP 模式的成本和收益进行比较，以帮助决策的过程。该模型在进行财务分析与方案对比的过程中，模拟两种方案的建设成本、全寿命维护成本（Whole Life Cost）、融资成本、乐观偏差（Optimistic Bias）的影响、税收、交易成本、合同变更成本、项目残值及第三方收入，对比传统公共项目开发模式与PPP 方案的成本差异，哪种方案的成本低、收益大，就采用哪种模式（Treasury，2011b：11；Treasury，2011d）。该评价模式实质上就是一个成本—收益财务评价模型，在物有所值评价定量分析中起着非常重要的作用。简单说，物有所值定量评价的核心是回答“PPP 模式好或不好”的问题。

除此之外，如果PPP 方案初步获得物有所值定量评价的通过，则下一步进行敏感性测试（也即风险测试）。敏感性测试，就是通过不断调整物有所值量化分析模型的变量输入值，观察各种投资方案的成本变化情况（即进行推理点分析，Indifference Point Analysis），主要侧重建设成本、社会资本收费总值、交易成本和运营成本的变化对于两种方案总成本的影响。如果经过敏感性测试，PPP模式的综合成本的净现值结果仍然属于最佳，则PPP 方案证明是相对物有所值的（Treasury，2011d）。

英国物有所值评价分析方法，属于定性与定量结合的决策分析方法。该办法在定性分析中采用了专家评分法。在量化分析的过程中应用了模拟模型分析法，即通过建立财务模型，模拟计算两种方案的成本、收益以及风险，进行事前分析比较，而后作出决策。但，值得注意的是使用模拟模型分析方法的前提条件是，决策者须收集较翔实准确的数据和信息。

（四）英国实施PPP决策体系的争议

在全面回顾了英国决策体系的制度安排之后，通过文献回顾可以发现，现有的PPP 政策和项目决策机制受到了一些批判和质疑。第一，学者和公众对PPP 模式的适用范围有争议。英国的经验显示，PPP 模式在信息系统、国防、超大型基础设施、小型公共项目行业并不适用（Treasury，2003，2012a； National Audit Office，2011；Treasury Committee，House of Common，2014）。第二，PPP决策的核心机制，即“物有所值测试”存在较大的理论缺陷（Ruane，2004；Coulson， 2008；Shauol，2005；National Audit Office，2011，2013；Pollock，2005；Bult － spiering & Dewulf，2008；Leigland，2006）。第三，英国现有的PPP项目论证和决策机制过于繁琐复杂、不公开、不透明，审核时间过长、相关的咨询费用和论证成本较高，影响了社会资本的投资积极性，同时降低了PPP 模式的整体实施效率（National Audit Office，2013；Treasury，2003，2012a）。