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随着珠三角的经济扩张和产业转型升级，深莞惠一体化发展、打造世界级经济圈被提上战略议程。深莞惠一体化发展与东莞自身的转型升级相结合，对东莞城市规划提出了新机遇、新挑战和新要求。面对莞惠一体化，东莞城市规划战略应作必要的调整。 一、深莞惠一体化发展对东莞城市发展的战略意义 深莞惠三市位于珠三角东岸地区，紧邻港澳，开放性经济发达，外贸出口总量占全省约65%，占全国约20%，占全球约1.5%。其中，深圳是经济特区和区域中心城市，有良好的创新平台和较强的创新能力；东莞是世界制造业基地，经过三十多年的努力，在产业配套方面打下了扎实基础；惠州是资源大市，有占珠三角四分之一的土地面积及丰富的水资源、石化资源等。如此的三个城市在经济全球化、区域一体化背景下，捆绑发展，具有区域必然性和战略意义。 对东莞而言，当前正面临着一系列模式瓶颈，如产业结构不均衡不利于东莞抵御全球化产业风险，创新能力不强不利于东莞市实现产业跨越升级，离散式产业布局不利于东莞集中释放产业势能等。对此，东莞正积极探索产业-空间的转型升级之路。深莞惠一体化发展将为这种转型升级带来新机遇与挑战，主要体现在以下几个方面： （1）为东莞新一轮的城镇发展提供新动力和新支撑，但同时也带来更为激烈的区域竞争； （2）为对东莞的城市定位提供区域角度的新可能，但也带来区域协调、分工和竞争的局限； （3）将促进东莞传统边界洼地地区的崛起和新竞争空间的出现，进而影响东莞整个城市空间格局的调整。 （4）将极大地改善东莞与周边区域及更大区域的交通联系，促进东莞交通枢纽功能的打造。 二、深莞惠一体化背景下东莞城市发展的战略构想 1.在深莞惠共建全球城市区域的目标中定位东莞 近年，东莞的城市定位经历了从“国际制造业基地”到“现代制造业名城”，再到“现代制造业名城、适宜创新创业安居乐业的生态城市、珠三角新兴物流城市”的不断发展演变。当前，深莞惠一体化发展，共建全球城市区域，东莞的城市定位可从以下三个方面进一步拓展与深化： （1）城市主导职能拓展和区域角色地位提升：在制造业提升基础上，进一步拓展服务功能；既突出国际产业制造中心的地位和作用，又以专业化服务中心塑造区域影响力，打造先进制造名城、现代服务之都，从地方城市走向区域城市，从生产城市走向专业化服务城市。 （2）城市发展理念优化：坚持以人为本、生态文明、和谐宜居，体现城市发展的品质追求；以创新环境进一步吸引优质生产要素聚集，以宜居空间打造深莞惠经济圈的优质生活基地。 （3）城市形象重新确立：以文化彰显东莞在深莞惠经济圈中的个性，以社会和谐之城建设为深莞惠经济圈的城乡统筹创造积极示范效应；使东莞逐步从“有钱的城市”走向“有文化的城市”，从“挣钱的城市”走向“享受生活的城市”；进而在本地居民的心目中得到认同而形成凝聚力，在外地居民的心目中得到认知而形成知名度和美誉度。 2.在深莞惠共建世界级产业体系中谋划东莞产业的转型升级 产业转型是当前东莞面临最迫切的问题。深莞惠一体化发展，其核心目标之一是构建世界级产业体系。在此背景下，东莞产业的转型升级应重点从以下三个方面考虑： （1）制造业转型升级：与深圳创新资源、惠州空间资源相结合 东莞制造业转型升级的核心支撑是金融资本、技术创新和空间资源。深圳相对发达的资本市场、较强的创新能力和较成熟的制度体系，可对东莞发展壮大内源型经济、降低产业结构风险产生积极影响。惠州有充裕的土地、环境、淡水等资源和成本优势，恰是东莞目前所缺。因此，东莞制造业的转型升级应立足深莞惠一体化，积极寻求区域合作。如在边界地区与惠州共建高端产业转移园，在松山湖、东莞生态园、西部沿海产业带等地区积极探讨与深圳在高端制造和服务方面的产业协调与合作等。 （2）生产性服务业开拓发展：差异化与新兴专业化服务中心建设 东莞生产性服务业的发展具有良好的产业基础和区域机遇。但深莞惠三市在生产性服务业的发展上具有一定的趋同性和竞争倾向，尤其是深莞惠一体化发展可能会加剧这种竞争。在此背景下，东莞生产性服务业的发展必须以构建与制造业融合发展的互动机制为根本，寻求与深圳、惠州的差异化发展。 从发展前景、条件和区域影响力看，东莞在专业化总部经济、动漫及文化体育创意产业、加工贸易会展产业、交通运输与现代物流业等方面具有较好的基础和优势，且与东莞制造业的转型升级密切相关，因此可成为东莞生产性服务业发展、专业化新兴服务中心建设的重要考虑方向。 （3）生活性服务业优化提升：同城化与区域合作 深莞惠一体化发展，将共同打造“半小时经济生活圈” 和“1小时通勤圈”。三地居民在工作、居住、休闲旅游上的往来日益频繁。在此背景下，区域性生活服务业的发展机会在经济圈内日趋均等化，那些原来处于经济发展洼地地区的城镇更有可能成为深莞惠一体化的率先受益者，在特色生活服务业的发展上后来居上。因此，东莞生活性服务业的优化提升应重点考虑深莞惠的同城化效应，与惠州共同打造粤港澳优质生活和休闲度假基地，并进一步为大珠江三角洲服务。 3.在深莞惠共建一体化发展格局下调整优化东莞的城市空间 从区域空间发展态势看，深莞惠一体化发展将在空间上形成以深圳为核心，东莞、惠州为次中心，重要发展廊道为依托的多中心、点轴发展格局。结合自身空间的整合需求，东莞未来城市空间的调整优化应抓住五大关键词： （1）“强心”，即强化中心，包括城市主中心和各个专业化服务中心，并以商务区、商贸区、休闲区、特色专业化服务区等作为重要抓手； （2）“廊道整合”，依托重要区域性交通廊道，进行城市功能空间的整合，形成高度密集的城市功能廊道，以此对接区域一体化空间； （3）“片区划分”，充分考虑城镇职能联系及在深莞惠一体化发展中的新区位关系，建立由若干发展片区构筑的次区域结构，以此引导内部功能空间的整合与提升； （4）“宜居”，进一步强化城市绿道、生态保护区等建设，以及生产、生活性服务配套设施的完善； （5）“内畅”，构筑顺畅的生活交通联系和生产交通联系，加速内部空间的一体化发展。最终建构起“专业中心体系+廊道+片区”的生态型、开放性空间，整合功能，对接区域。 三、深莞惠一体化背景下东莞城市规划的战略调整 结合上述战略构想，深莞惠一体化发展背景下的东莞城市规划也应相应调整，重点可从以下三个方面着手考虑： 1.开展市域城乡总体规划，建立“分类、分区、分级”的市域空间管控体系 区域一体背景下的城乡管理更多的应是战略性管理和控制性管理，即促进、引导区域内城镇应对区域一体化发展所带来的机遇与挑战，对涉及区域整体利益的事项、资源等进行控制；从事后微观管理走向事前宏观管理，克服以往规划跟着项目跑的被动状况，真正实现规划先行，以规划引导区域的一体化发展。 建议东莞结合深莞惠经济圈的建设，以市域城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划为基础，结合主体功能区划的要求，从区域视角在市域空间上整合“三规”及其他各项专项规划，编制市域全覆盖、综合、平衡的《东莞市域城乡总体规划》。其基本要求是： （1）立足深莞惠一体化，强化战略研究，尤其是战略空间、战略廊道的研究，为更好地适应、融入并促进深莞惠一体化发展提供更充实的依据。 （2）扩展规划的空间范围，注重城乡统筹，特别要注意非建设空间的规划控制与保护管理，注重区域性生态廊道的保护与建设。 （3）深化对资源环境的规划控制与管理，结合区域绿地、绿道和生态廊道对各类建设用地与非建设用地进行定性、定量、定点的规划，并提出相应的发展引导与管理控制对策。 （4）制定“区域性控制规划”专项，建立“分类、分区、分级”的市域空间管制体系。 分类管制：将全市空间划分为城镇与工业发展区、乡村与农业发展区、旅游度假区和区域绿地等不同主体功能区域，实施不同的政策、策略与调控措施，引导不同的城乡规划、建设和管理，确保市域有较理想的空间形态和良好生活空间。 分区管制：综合考虑生态保护一致性、产业和城镇发展一致性、深莞惠一体化背景下的区位趋同性及规划管理的可操作性等，对市域城乡空间进行次区域划分，对不同次区域实施差别化的政策、策略和调控，对各区域的产业发展、城镇建设、生态保护等实施综合的分区引导与管控。 分级管制：遵循依法行政、有限干预、明晰事权的原则，在对各类用地进行分类、分区管制的同时，进一步将各类管制要求具体落实到空间上，对不同地区提出相应的分级管制要求。对于重大设施建设地区、重要区域绿地等关键资源，在市级层面明确划定界线，加以严格管制。 2.探索次区域发展规划，建立次区域层面的“规划管理单元” 结合前述次区域划分，探索编制次区域发展规划或指引，对次区域内各城镇在产业、社会、人口、设施、生态等方面的发展与联系进行统筹规划。 更进一步建立区域性的“规划管理单元”，重点强化道路交通、市政设施、生态保护方面的衔接与规划管理。规划管理单元的基本要点如下： （1）规划单元是在行政区划的基础上形成，其基本组成单位为行政实体“镇”。它是地方政府利益共同体的体现，不以打破行政划分为目的。 （2）各组成单位是在一定区域范围内若干平级的互不隶属的行政单位，以共同利益为楔入点进行统一规划。“平级”、“互不隶属”是对各组成单位加以协调的前提条件。 （3）各组成单元在空间上应相互毗邻，具有类似或可相互倚借的区域空间发展条件，以利于区域公共基础设施的建设及规划的制定、实施和管理。 （4）各组成单元在经济及产业发展上应密切关联，交流频繁，产业发展相互依托或互补，以利于形成统一有效的区域经济发展战略及产业布局。 3.注重专项领域与重点协作地区战略研究与策划，划定市级重要规划控制区 首先，立足深莞惠一体化发展，积极在产业、道路交通、市政专项、环境保护等领域开展战略研究，探索协调与合作机制，如“立足深莞惠一体化的东莞制造业转型升级研究”、“基于差异化和专业化中心体系建设的东莞生产性服务发展研究”等。 其次，就重点协调地区和边际合作地区的发展进行概念性策划。如加强与深圳、惠州边界地区和西部滨海带的整体协调发展研究，将其置于深莞惠一体化、共建世界级城市区域的目标下进行规划定位，通过三方密切协商达成共识，共同确定整体发展所必须进行约束、控制的重大原则问题，明确区域战略指向和刚性控制要素。 第三，重点做好战略性空间、廊道的预留与控制。包括产业协作共建区、重大设施共享区、边界合作共建区、生态环境共管区、区域走廊空间及中心服务空间的便捷联系通道等。尤其重点关注对各类生态保护用地、区域性交通与市政廊道、省级及以上产业园区的管制，设立市级重要规划控制区，由市政府通过立法和行政手段进行强制性监督控制，由镇政府实施日常管理和建设。 在规划编制上，重要规划控制区所在的镇街政府要以市域城镇体系规划和城市总体规划为依据，抓紧编制重要规划控制区的总体规划和控制性详细规划。凡未编制（或修编）完成总体规划和控制性详细规划的，一律不得批准项目选址和建设，不得核发“一书两证”。 四、结束语 深莞惠一体化发展，共同打造世界级经济圈，为东莞城市的转型升级和城市规划的战略调整提出了新机遇、新挑战和新要求。立足深莞惠一体化，东莞需积极调整自己的城市定位、产业转型升级方向、策略及空间格局等，并与城市规划密切结合，探索区域一体化背景下城市规划战略调整的方向。 （作者单位：中山大学规划设计研究院）
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