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村民委员会选择性治理行为，是指村委会对那些于自身有利的事就去管、去做,而对那些不利或者费力不讨好的事就尽量不管、不做的现象。选择性治理直接导致了村级集体土地违法建设行为高发，导致集体资产流失，甚至影响农村和谐稳定，亟待通过建立健全土地激励约束机制，解决选择性治理问题。 选择性治理土地问题的表现 村民委员会越位集体土地经营管理。依据《村民委员会组织法》，村民通过村民大会或村民代表大会，依法具有本村重大事项的决策权。但有些村民委员会采取事后通报、以村民委员会议代替村民会议、甚至村主任自行决定等方式，绕过村民会议或村民代表会议法定程序，决定集体资产处置、收益分配等经营管理事项。土地作为最大的集体资产，在被征收过程以及征地补偿款项分配过程中，村委会的越位、专权往往成为导致征地纠纷的最大原因。 村民委员会缺位集体土地监管。从集体土地所有权角度分类看，村级集体所有的土地违法建设占比较高，乡镇集体所有的土地上则发生违法建设很少。土地违法问题在村民委员会换届选举期间表现突出，有的候选人将许诺私搭乱建作为竞选筹码，导致选举期间村庄内私搭乱建问题集中。面对费力不讨好的土地纠纷调处，不少村委也尽量选择回避，把矛盾往上推，从而导致纠纷矛盾小事拖大、大事拖得无法解决。 选择性治理土地问题的成因 一些村干部法律意识淡薄，难以正确对待集体土地收益。随着经济社会发展，以及土地制度改革的不断深化，土地资产价值不断显现、收益增加。难敌集体土地的巨大利益诱惑，加之自身对土地管理法律法规的认识不足，一些村官把集体土地当作私有财产，任意处置，以权谋私，最终让农民利益受到损失。一些县乡也默许了一些村干部利用职权捞好处的行为，从而形成一种体制性的“乡村利益共同体”。在某些地区，尤其是涉及土地征收问题时，这种“乡村利益共同体”以权谋利现象严重，导致村民之间矛盾激化，甚至引发一些悲剧。 集体土地经营管理体制不健全。长期以来，因缺乏对集体经济组织的系统性制度安排，集体经济组织弱化、虚化，集体土地经营管理职能通常由村民委员会代为履行。这种制度安排扭曲了村民委员会公共属性，对其形成负向激励，导致其无视法定程序，越位集体土地经营管理。 对村民委员会的监督约束机制不健全。一是当前我国村民自治制度不够健全，对村干部的监督力量不够强大，村民的主体性、主动性差。在这样一种资源向下延伸的治理体系下，缺乏客观资源分配标准，给村干部腐败留下很大的空间。二是缺乏针对性的制度设计。部分土地制度侧重于规范各级政府土地利用行为，但是管理要求、惩处措施等不适合、不适用于村级自治组织，尚未形成针对村级组织土地管理的制度体系。三是土地违法问责链条不完整。违法建筑既可以由村民委员会自行组织拆除，也可以由乡镇政府强制拆除。但现有的土地违法问责链条局限于行政体制内，不涉及村级自治组织，造成“村违法、镇买单”的局面。四是对村官的监督制约手段少，罢免村官程序复杂、门槛高。部分村官在征地拆迁、集体土地管理、财政补贴等多个与普通群众利益密切相关的不同领域，滥用职权、权钱交易、索贿受贿、骗取套取冒领贪污国家资金，犯案形式多样。然而对于村官，存在党纪管不着、廉政制度约束不到、法院难管、公安难办的现象。这在某种程度上也造成了村官涉地案件的频发。 解决选择性治理土地问题的建议 加强村民委员会在土地领域的公共服务职能。充分发挥村民委员会自治优势，把更多土地领域的公共服务职能赋予村民委员会。例如：村民委员会可以负责村级土地确权、土地整治等事务。依现有法规，土地所有权或使用权争议由乡镇政府确权、上级政府复议、法院裁决，程序复杂、周期长。可以考虑把村内土地所有权或使用权争议确权的职能赋予村民委员会，由其依照法定程序出具确权建议，通过村民大会或村民代表大会表决生效，当事人如果不服可以直接提起诉讼裁决。 健全集体土地经营管理机制。首先，将集体资产管理职能、机构、财务、资产等与村民委员会分开，在经费、人员、办公场所等方面保障集体土地经营组织的独立运作。明确集体土地经营组织的法人地位，以各类股份合作社为载体推动集体土地经营组织实体化发展。其次，建立集体土地产权交易市场，形成覆盖集体土地和各类交易行为的规则体系，规定集体土地要全部入市交易，对场外交易行为法律不予认可和保护。再次，明确集体成员对集体土地使用、分配的权能，建立权能实现路径，强化民主管理、民主决策和民主监督。最后，明确集体成员是集体土地的所有权主体，在国家、集体和个人间合理分配集体土地收益，适当扩大集体成员收益占比。 加强对村委会管理集体土地的监督。一是健全惩处体系。针对村民委员会土地违法惩戒措施不成体系，手段偏少、偏软的问题，要补齐短板，建立健全村级自治组织运行机制，要形成覆盖全部涉地违法违规行为，措施多元的制度体系。二是加大惩处力度。为杜绝自治组织的选择性治理，须加大对村官土地管理失职渎职的惩处力度，增大其失职渎职成本，让其不想、不能、不敢在土地管理方面失职渎职。三是延伸土地违法问责链条。打破现有土地管理“村违法、镇买单”的局面，切实追究村级土地违法责任，牢固树立村民委员会主责意识及村主任为第一责任人意识。 创新集体土地管理方式方法。针对集体土地的特点，出台群众简单易懂、便于村委会操作的政策措施。按照涉地事项的土地管理流程，梳理负面清单，让村干部在管理集体的过程中，允许类事项抓紧办，限制类事项依规办，禁止类事项绝不办。 |
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