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现行行政诉讼法行政机关负责人 出庭应诉规定的反思 ●作者｜吴贤奔（重庆市第一中级人民法院行政审判庭） ●来源｜作者授权行政涉法研究刊发 2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，是此前二十余年旧行政诉讼法的修订，也是我国行政法制建设中的重大迈进。新《行政诉讼法》的实施，对于进一步规范司法机关依法审判行政诉讼案件，促进法治政府建设，进一步保护人权和维护合法行政秩序都有着积极的意义。 但在新《行政诉讼法》的修订中也存在着一些问题，本文主要就针对新法的第三条，即要求行政机关负责人出庭应诉的规定，谈一谈自己的一些理解和想法。 一、新旧《行政诉讼法》中关于行政机关负责人出庭应诉的规定 1990年开始实施的《行政诉讼法》中，没有明确规定行政机关负责人出庭应诉的问题，只在第二十九条第一款规定“当事人、法定代理人，可以委托一至二人代为诉讼”。从这个法条的规定可以看出，行政机关在行政诉讼中作为被告一方，其和普通当事人一样，没有特别的应诉义务，都是可以委托代理人代为诉讼。行政机关负责人在行政诉讼过程中并不当然扮演突出的角色。 而2015年5月1日开始施行的新的《行政诉讼法》则在第一章总则部分的第三条第三款明确规定了行政机关负责人出庭应诉的问题，具体的条文表述为“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭应诉的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。在这个条款中，使用的是“应当”二字，显然新的《行政诉讼法》的立法本意是想将行政机关负责人出庭应诉规范为一种强制性的制度。同时在新法的第三十一条也沿用了旧法关于代理人诉讼的规定，即当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。另外，考虑到我国行政诉讼的实际和行政机关的具体情况，2015年几乎伴随新的《行政诉讼法》同时颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条进一步规定“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人”。 从新旧行政诉讼法及新的司法解释关于行政机关负责人出庭应诉的法条规定，明显看出新法在此规定的制定上显得较为纠结，甚至颇多矛盾。 二、行政机关负责人出庭应诉规定的背景探析 通过此前媒体发布的情况来看，新的行政诉讼法规定的行政机关负责人出庭应诉，被认为是新法的一大亮点，最高人民法院行政审判庭的王振宇法官也在媒体上说“告官不见官是行政诉讼实践中面临的一个尴尬，这也让办案法官颇感无奈。来出庭的都是作为行政机关代理人的律师，他们既不了解具体工作，又什么都做不了主，老是要回去商量，反复开庭，浪费司法资源，也让起诉的老百姓怨声载道。”以此可以看出，在中国现在依然将行政诉讼认为是一种“民告官”的诉讼活动，由此延伸出的“告官要见官”的思想不论在普通群众还是在高层官员中都几乎成为一种共识。 另外一种解释是设立行政机关负责人出庭应诉规定，能有效的化解行政争议。例如中国政法大学王敬波教授说，“行政首长出庭应诉，一方面可以缓解官民矛盾，另一方面也有利于案件的解决”。让行政机关负责人出庭应诉，其实质就是将其作为一个诉讼减压阀。 三、当前行政诉讼机关负责人出庭应诉存在的问题 自新的行政诉讼法实施以来，各界对行政机关负责人出庭应诉的反应冷热不一。新法施行一年以来，暴露出了很多问题。 一是行政机关负责人出庭应诉率依然很低。在新的行政诉讼法实施以前，个别地方就已经零星规定了行政机关负责人出庭应诉的机制。但实施的效果相当不好，只有极少数案件中有行政机关负责人出庭应诉。而新法虽然明确规定，但现实中出庭应诉的行政机关负责人仍然是凤毛麟角，实际情况和媒体的火热报道极不匹配。纠其原因，主要在于该规定条款本身的矛盾，另外，行政机关负责人毕竟有大量的日常行政事务，不可能将精力过多投入到诉讼中去。 二是更容易激化原告方当事人的抵触情绪影响司法效率。作为原告一方当事人的普通公民对于行政机关负责人出庭应诉的呼声很高，据了解，尤其一些因土地、征收纠纷而多年进行行政诉讼的当事人，往往会在庭审程序中明确要求行政机关负责人出庭，如果要求得不到满足的还经常出现“闹庭”的现象。原告经常以此为理由拒绝认可被告代理人代为参加诉讼，使得庭审程序几乎难以进行。 三是新法规定也给司法审判机关带来困扰。虽然新法规定了机关负责人出庭应诉，但没有规定法院有强制力能够要求行政机关必须执行。当面对原告提出的质疑，法院往往也无能为力，这样就容易造成当事人将原本对行政机关的不满转移到法院。据了解，在C市中级法院的行政诉讼中，就存在大量的因行政机关负责人不出庭，原告就此认为法院偏袒被告，纵容行政机关负责人不出庭应诉，要求法官回避。这样的情况既损害了司法的尊严，也严重干扰了正常的司法审判活动。 四、对行政机关负责人出庭应诉规定的修正 综合以上问题，我们可以看出新的行政诉讼法关于行政机关负责人出庭应诉的规定存在诸多不合理和不切实际之处。告官见官的思想说到底还是人治思想，行政诉讼是公民、法人和其他组织因行政行为引发的行政纠纷对行政机关提起的诉讼，并非原告对行政机关负责人个人提起的诉讼，这种单纯的认为负责人出庭就能化解纠纷的想法很不符合实际。 另外，强制规定行政机关负责人出庭应诉也违背了诉讼平等原则。既然行政机关作为行政诉讼案件的被告，则原被告双方当事人在诉讼中的地位应当是平等的，诉讼权利和义务也应该是对等的。现行行政诉讼法没有规定原告必须亲自出庭应诉，则规定作为被告的行政机关其负责人应当出庭应诉则显得有失偏颇。而且，行政案件争议的核心问题是行政行为的合法性。一个机关的负责人并非被诉行政行为的直接作出者，其也未必精通诉讼事务，强制要求行政机关负责人出庭应诉则宣示意义大于实际意义，甚至还会干扰代理人的正常工作。 鉴于这些问题的存在，有必要对现行法律的这一规定做相应的调整和修正。笔者主要建议以下几点： 一是修改行政诉讼法第三条第三款。首先应从立法上修改规定，避免存在法律障碍。如果不愿意考虑直接废止现行行政诉讼法第三条第三款规定的话，至少也应将行政机关负责人应当出庭应诉，修改为提倡鼓励行政机关负责人出庭应诉。不作强制规定，避免激化多方矛盾，也避免不适当的提高行政诉讼原告的期望。 二是明确规定行政机关代理人制度。随着国家法学教育的突飞猛进，大量的法律人才涌入各行各业。应当考虑在行政机关建立专门的诉讼代理人，专门处理涉法涉诉问题。既有利于在行政行为作出前就做好充分的准备，依法行政，也有利于在诉讼中专业化的应对司法审查。代理人可以是行政机关的专职法律工作人员，也可以是通过政府采购购买的专业律师服务。总之，将专业的事务交由专业的人员处理，比建立宣示意义上的行政机关负责人出庭应诉要实际和有效得多。 三是加强法院的司法审查职能。诉讼活动的推进除了当事人个人的积极配合参与，更为重要的则是司法机关应职权推动进行。目前我国还处于法治建设初级阶段，尤其行政诉讼往往都是矛盾争议大，涉及的民生权利广，影响深远的案件。合理保护权利也维护合法的权力是我国行政诉讼的基本价值取向。对于当事人出庭人员身份的审查，应交由法院进行，而不是任由当事人各方基于情绪化的对抗而异议不断。对于不合理的异议请求法院应果断驳回，在切实保障各方程序权利的前提下，高效的履行审判职能，促进依法行政。 总之，现行行政诉讼法中关于行政机关负责人出庭应诉的规定不符合当前司法审判和依法行政的基本要求，不利于保护当事人各方的诉讼权利，甚至在一定程度上阻碍了行政法治的建设进程。我们必须勇于面对现实中存在的问题，提出反思和批判，及时的修正，才能真正的取得成效解决问题。 |
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