最高院判例： “退回”土地使用权给村委会的协议是否有效？

上海张春光律师 2016-07-26

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摘要：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。开发商通过出让方式取得土地使用权，未进行任何开发，与原土地所有人村委会签订《协议》将土地使用权“退回”给村委会，当地政府土地储备中心再次出钱从村委会手里高价赎回涉案土地，实际上起到了收回未按约定开发的土地的目的。因此，上述“退回”土地使用权给村委会的《协议》有效。

案情简介：国土局将原属白沙村委会集体所有土地征用后，出让给瑞安公司，并办理了《国有土地使用证》。瑞安公司仅支付了100万元土地预付款给白沙村委会，未再支付任何征地补偿款。瑞安公司亦未对诉争土地进行开发。1995年9月10日瑞安公司与白沙办事处签订《转让土地协议书》，约定瑞安公司将诉争土地全部退回白沙村委会，白沙村委会将瑞安公司的预付款100万元退还给瑞安公司。白沙村委会未实际退还上述款项，并起诉请求确认上述《转让土地协议书》有效。

裁判摘要【最高院（2013）民抗字第29号】：关于涉案土地没有依法开发，不能转让，《转让土地协议书》属无效协议的理由，因南海区人民政府前述对案涉土地的处理方式（南海区人民政府土地储备中心再次出钱从白沙村委会手里高价赎回涉案土地）而失去成立的依据，故本院不予支持。瑞安公司与原土地所有者白沙村委会自愿达成以一方退地、一方退款的形式终结瑞安公司对诉争土地权利义务的约定，是双方当事人缔约时的真实意思表示，各方对此均予以认可。故本案诉争《转让土地协议书》有效。

附本案判决书：

广东瑞安房地产开发有限公司诉佛山市南海区大沥镇白沙社区居民委员会土地使用权转让合同纠纷申请再审案

（2013）民抗字第29号

　　抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。

　　申诉人（一审被告、二审上诉人）：广东瑞安房地产开发有限公司。

　　法定代表人：沈柱邦，董事长。

　　委托代理人：张庆华，北京市海勤律师事务所律师。

　　委托代理人：刘扬波，北京市海勤律师事务所律师。

　　被申诉人（一审原告、二审被上诉人）：佛山市南海区大沥镇白沙社区居民委员会。

　　负责人：陈泽恩，主任。

　　委托代理人：姚炽林，广东星宇律师事务所律师。

　　委托代理人：谢亚山，广东国晖（广州）律师事务所律师。

　　广东瑞安房地产开发有限公司与佛山市南海区大沥镇白沙社区居民委员会土地使用权转让合同纠纷一案，广东省高级人民法院作出（2009）粤高法民一提字第24号民事判决，已经发生法律效力。广东瑞安房地产开发有限公司不服该判决，向检察机关申诉，最高人民检察院以高检民抗（2013）13号民事抗诉书向本院提出抗诉。本院作出（2013）民抗字第29号民事裁定，决定提审本案，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。广东瑞安房地产开发有限公司委托代理人张庆华、刘扬波，佛山市南海区大沥镇白沙社区居民委员会委托代理人姚炽林、谢亚山到庭参加诉讼，最高人民检察院检察员刘晓宁、书记员侯巍出席法庭。本案现已审理终结。

　　本院审理查明，本案诉争的佛山市南海区大沥镇黄岐白沙村“孖冲口海滩”地段17.49亩土地原属于南海市黄岐镇白沙管理区办事处（以下简称白沙办事处）的集体所有土地。根据当地政府文件，白沙办事处随着管理体制及行政区划的调整，至广东省高级人民法院再审时变更为大沥镇白沙村民委员会，2011年3月15日更名为大沥镇白沙社区居民委员会（以下简称白沙村委会）。

　　1993年12月，原广东省佛山市南海区国土局（甲方）与广东瑞安房地产开发有限公司（以下简称瑞安公司，乙方）签订南国出让字（93）甲第237号《南海区国有土地使用权出让合同》约定，甲方出让位于黄岐镇白沙管理区“孖冲口海滩”地段面积11660平方米（折合17.49亩）土地使用权给乙方建设商业住宅，土地使用权出让金为1049400元。其中合同第五条约定，乙方付清出让土地使用权出让金及有关费用，领有土地使用证后，并投入建设的资金（除出让金及大环境配套费外）已达到总投资额的25%以上的，土地使用权可以转让。乙方作出转让15日前应通知甲方。转让双方在转让合同签字后10日内，应将转让合同及有关附件的正本送交甲方，申请办理土地使用权变更登记手续，换领土地使用证，依照市政府的规定缴纳土地增值费及有关费用。第十七条约定，乙方同意从第一年开始按政府规定向所在镇（区）国土所逐年缴纳场地使用费。第二十二条约定，乙方未按合同及《土地使用条件》规定投资建设的，甲方有权依法收回土地使用权。该合同附件的《土地使用条件》要求，用地者自签订本合同之日起半年内要进行施工建设，三年内要全部竣工。延期使用或竣工超过90日的，国土局有权依法收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上一切不动产无偿归甲方所有。

　　1994年1月，南海区国土局以南国地政（1994）2号《关于征用土地出让给广东瑞安房地产开发有限公司建商业住宅的批复》，同意征用黄岐镇白沙管理区位于（土名）“孖冲口海滩”地段用地红线范围内的旱地11660平方米（折合17.49亩），协议出让给瑞安公司作商业住宅用地；征地补偿费按呈报协议执行；受让土地使用权需要交纳的各项费用，由瑞安公司负责。

　　1994年1月17日，白沙办事处以瑞安公司支付的往来款100万元就上述出让的土地使用权向南海区国土局支付了各项税费（包括耕地占用税、出让金、出让业务费、高中普教费、口粮差价费、农田水利建设费用、粮食任务基金）共931867元。后对上述各项费用作出政策性减免，其中支付的土地出让金及杂费为524700元，余款补偿给白沙办事处。

　　1994年1月31日，国土部门核发了诉争的黄岐白沙“孖冲口海滩”11660平方米土地的南府国用（94）字第0032904、000173号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用者为瑞安公司、地号为19071064号、土地用途为商住。

　　1995年9月10日，白沙办事处（甲方）与瑞安公司（乙方）签订《转让土地协议书》，约定，甲方于1994年1月22日将位于南海区黄岐镇白沙管理区孖冲口海滩地段11660平方米（合17.49亩）的土地转让给乙方兴建商业住宅，用地批文为南国地政（1994）2号文件，当时乙方已支付甲方预付款100万元。乙方因受到国家宏观调控及压缩银根的政策影响，暂缓开发该地块。现甲方因急需开发该地块，向乙方提出议价收回该块土地。为此双方达成以下协议，乙方同意将该地块共11660平方米全部退让回甲方使用，同时甲方退回乙方预付款100万元。双方签约后，由甲方办理乙方退让土地等手续，所涉一切退让手续费及有关税费全部由甲方支付。甲方分两期退还乙方预付款，第一期退还30万元，须于1995年10月31日之前付清；第二期退还70万元，但必须在1995年11月30日前退还乙方全部预付款。违约责任，甲方如在规定的时间内未将规定的款项退还给乙方，则从超过规定之日起计算，按当地中国银行当日的贷款利息支付有关款项的逾期费用，直到将该款项付清为止。本协议自双方签字之日起生效。在甲方将100万元按时付清给乙方后，双方于1994年1月22日所签署的《国有土地使用权转让合同》或于1994年度的有关口头协议全部失效及解除，双方不再彼此追究原合同所规定的权利及义务。协议签订后，白沙村委会没有办理退让土地的过户手续，也没有按约定退还瑞安公司预付款100万元。1998年，瑞安公司原法定代表人因犯罪被判刑。2002年2月4日，瑞安公司的营业执照因没有年审而被吊销。2006年4月18日，瑞安公司重新领取了营业执照。

　　本案诉争土地的《国有土地使用证》办到瑞安公司名下后，《国有土地使用证》一直由白沙村委会保管，土地也一直由白沙村委会管理、使用，未交付给瑞安公司。瑞安公司、白沙村委会均未对诉争土地进行投资、开发。瑞安公司除支付预付款100万元外，未支付任何征地补偿款。1994年南海区国土局的南国地政（1994）2号批复明确，征地补偿费按呈报协议执行；1995年9月10日双方签订的《转让土地协议书》约定双方于1994年1月22日所签署的《国有土地使用权转让合同》失效及解除，但在本案审理期间，双方均表示无法提供《国有土地使用权转让合同》。

　　2006年4月11日，白沙村委会向佛山市南海区人民法院提起本案诉讼，要求确认双方于1995年9月10日签订的《转让土地协议书》有效，瑞安公司协助办理涉案土地使用权过户手续并承担诉讼费。一审审理时，瑞安公司仅对白沙村委会的主体资格、诉讼时效予以抗辩，但未提交任何证据；双方就办证问题协商未果。白沙村委会在一审起诉时还诉称，与瑞安公司口头商定给农民的土地补偿款以每亩50万元计算，瑞安公司没钱支付，也不能进行下一步的土地开发。当时瑞安公司的营业执照被吊销，法定代表人被查处，所以白沙村委会就没有支付100万元；从1996年起每年都找瑞安公司处理事情，但无法找到，所以无法办证。瑞安公司则称：瑞安公司虽然被查处，但一直有人托管；白沙村委会从未向瑞安公司主张过办证。

　　二审判决后，佛山市国土局根据南海区人民法院的协助执行通知对瑞安公司名下的诉争土地进行了变更登记，于2007年6月15日核发了《国有土地使用证》，该证载明：使用权人为白沙村委会、地号为0719071064、地类（用途）为商住、取得价格为900万元（自报）、使用权类型为出让、终止日期为2064年1月30日、使用权面积为11292.8平方米（注明为实测）。白沙村委会为此于2007年6月7日缴纳土地使用权转让税271027.2元。

　　白沙村委会曾就诉争土地向有关部门申请用地规划设计要求。2007年7月20日，佛山市规划局南海分局向白沙村委会出具《大沥镇白沙村民委员会申请用地规划设计要求的审查意见》，意见称，该地块在《大沥盐步组团总体规划》中部分为公共绿地，其余均为规划道路用地。根据相关规范要求，该地块不能作为商住用地出具规划设计要求，故不同意该地块申请规划设计要求。

　　瑞安公司的现股东通过股东权转让取得瑞安公司股权，并继续经营。瑞安公司在广东省高级人民法院（以下简称广东高院）再审时称，他们是在2006年从中国东方资产管理有限公司接手瑞安公司，当时只有一份转股协议，约定股权转让给他们，债权债务由他们承担，并没有列明公司有什么资产；实际是股东转让，没有转让价，也没有支付对价；在白沙村委会起诉后他们才知道有诉争的这块地。

　　2009年7月22日，广东高院对本案再审时，涉案土地就已经由白沙村委会交还给南海区政府（广东高院2009年3月下达提审裁定，但裁定并未指明中止执行），白沙村委会、大沥镇政府与南海区土地储备中心签订了三方协议，南储收回字（2009）第073号《佛山市南海区国有土地使用权收回协议书》（宗地回收协议），协议约定，白沙村委会将涉案土地交回土地中心。其中，第四条、第五条约定，由大沥镇政府以每亩15万元补偿给村委会，总额为2540880元。第八条约定，在本协议签订前，白沙村委会与他方签订的与本协议所涉土地有关的合资合作、出租、抵押贷款及基建施工、房产买卖等一切合约、合同及所确立的法律关系由白沙村委会负责解除并承担相关责任，因上述土地而涉及的一切债权、债务及其他责任由白沙村委会负责，与南海区土地储备中心无关。第九条约定，白沙村委会交回土地，大沥镇政府支付补偿金，任何一方违约均应承担违约责任，另一方有权解除协议，并有权要求违约方赔偿。白沙村委会名下的《国有土地使用证》已被注销。但瑞安公司认为这是白沙村委会的恶意行为。

　　南海区人民法院一审审理认为，白沙办事处随着管理体制及行政区划调整，变更为现今的白沙村委会的事实，不但有白沙村委会举证证明，且在南海区范围内也是众所周知的事实，因此，白沙村委会的主体适格。瑞安公司认为白沙村委会与白沙办事处不是同一主体的辩解，不予采纳。白沙村委会、瑞安公司签订的《转让土地协议书》是双方真实意思表示，其内容没有违反法律或行政法规的强制性规定，是有效合同，对白沙村委会请求确认合同有效予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条的规定，依法成立的合同受法律保护，双方均应按照合同的约定享有权利并全面履行各自的义务。白沙村委会、瑞安公司签订的《转让土地协议书》是土地使用权转让合同，瑞安公司是土地使用权人，作为转让方负有协助受让方白沙村委会办理土地使用权变更登记手续的义务（简称办证义务）。围绕瑞安公司协助办证义务，双方在《转让土地协议书》约定“双方签约后，由甲方（即白沙办事处）办理乙方（即瑞安公司）退让土地手续，所涉及一切退让手续费及有关税金费全部由甲方支付”。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条的规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。显然，侵害行为是启动诉讼时效起算的事实。就办证问题，白沙村委会、瑞安公司双方对瑞安公司该协助义务并没有明确约定履行期限，且涉诉的土地一直处于白沙村委会的实际使用、管理之中，瑞安公司亦一直未提出异议。因此，白沙村委会享有的请求瑞安公司协助办证的权利虽然尚未行使，但并不等于其放弃了权利或者权利已受侵害；白沙村委会请求瑞安公司协助办证的权利未超过行使期间，故该权利尚未受到侵害，诉讼时效就不应该开始计算。时效的开始不仅要考虑请求权的发生，也要考虑请求权的到期。无履行期限的债务在债务人未同意履行债务、债权人未向债务人请求过清偿债权，诉讼时效期间不起算。依照《中华人民共和国合同法》第六十二条“履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行”的规定，只有在白沙村委会向瑞安公司主张履行义务而瑞安公司拒绝履行时，即瑞安公司违约行为发生之时，才构成《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条规定的权利人知道或者应当知道权利被侵害，诉讼时效期间开始计算。根据查明的事实，白沙村委会、瑞安公司在本案受理后才协商办证事宜，故认定本案受理之前白沙村委会未就办证义务向瑞安公司催告，瑞安公司亦未主动提出履行。因此，白沙村委会向瑞安公司主张协助办证义务并没有超过诉讼时效，对白沙村委会该主张予以支持；对瑞安公司认为本案超过诉讼时效的辩解不予采纳。综上，广东省佛山市南海区人民法院于2006年10月8日作出（2006）南民三初字第283-2号民事判决：一、白沙村委会（即原白沙办事处）与瑞安公司于1995年9月10日签订的《转让土地协议书》有效。二、瑞安公司应于判决发生法律效力之日起30日内履行协助白沙村委会办理位于佛山市南海区黄岐白沙“孖冲口海滩”（国有土地使用证号：南府国用（94）字第0032904、000173号，地籍号19071064号）土地使用权变更登记的义务。本案受理费45010元、财产保全费35520元，合共80530元，由瑞安公司负担。

　　瑞安公司不服南海区人民法院一审判决，向佛山市中级人民法院提起上诉。

　　佛山市中级人民法院二审认为，诉争土地原属白沙村委会所有，瑞安公司也确认仅支付了100万元土地预付款给白沙村委会，未再支付任何的征地补偿款。从查明的事实及双方签订的《转让土地协议书》内容可以判断，瑞安公司与白沙村委会于1995年9月10日所签订的《转让土地协议书》实质上是用地者与原土地所有者之间退回土地协议。该协议有别于普通的土地转让，是土地使用人与原土地所有人之间的行为，不能用《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条来评判其效力。瑞安公司作为用地人，没有任何证据证明其已足额支付征地补偿款，在此情形下，其将土地退回给原所有权人，符合公平、公正、等价有偿的原则，为法律所允许。瑞安公司与白沙村委会于1995年9月10日所签订的《转让土地协议书》合法、有效。白沙村委会依据《转让土地协议书》诉请瑞安公司协助办理诉争土地的过户手续有事实依据，予以支持。一审判决对诉讼时效作了详细的阐述，评判正确，瑞安公司对诉讼时效的上诉理由不能成立，不予支持。《转让土地协议书》虽签订于《中华人民共和国合同法》实施前，但《中华人民共和国经济合同法》并未有《中华人民共和国合同法》第六十二条规定的内容、一审法院引用《中华人民共和国合同法》第六十二条的规定审理本案，符合《中华人民共和国合同法》的适用规定，适用正确。综上，瑞安公司的上诉理据不足，不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项的规定，于2006年12月4日作出（2006）佛中法民五终字第590号民事判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费45010元，由瑞安公司负担。

　　瑞安公司不服上述二审判决，向佛山市中级人民法院申请再审。2007年6月4日，该院作出（2007）佛中法立民申字第107号民事裁定，决定对本案进行再审。

　　佛山市中级人民法院再审审理认为，诉争土地原属白沙办事处所有，其后该土地使用权于1993年出让给瑞安公司，瑞安公司仅支付了100万元土地预付款给白沙办事处，未再支付任何征地补偿款。瑞安公司亦未对诉争土地进行开发。1995年9月10日瑞安公司与白沙办事处签订《转让土地协议书》，该协议明确约定瑞安公司将诉争土地全部退回白沙办事处，白沙办事处将瑞安公司的预付款100万元退还给瑞安公司。二审判决认定瑞安公司与白沙办事处签订《转让土地协议书》系用土地者与原土地所有者之间退回土地协议正确。瑞安公司作为用地人，没有证据证明其已足额支付征地补偿款，在此情形下，其将土地退回给原所有权人，符合公平、公正、等价有偿的原则，为法律所允许。瑞安公司与白沙办事处于1995年9月10日所签订的《转让土地协议书》合法、有效。白沙办事处变更为白沙村委会后，白沙村委会依据《转让土地协议书》诉请瑞安公司协助办理诉争土地的过户手续有事实依据，应予维持。且2007年6月15日佛山市国土资源局已就诉争土地办理了以白沙村委会为使用权人的土地使用权证。综上所述，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十四条的规定，于2007年9月6日作出（2007）佛中法民五再字第20号民事判决：维持佛山市中级人民法院（2006）佛中法民五终字第590号民事判决。

　　瑞安公司不服佛山市中级人民法院再审判决，向广东高院申诉。

　　广东高院再审认为，本案是因双方当事人签订土地使用权转让协议引起的纠纷。综合瑞安公司申诉的请求和理由，本案的处理涉及《转让土地协议书》的性质及是否有效、《转让土地协议书》是否属附条件的协议及是否具备履行条件、原判决是否公平合理等问题。

　　关于《转让土地协议书》的性质及是否有效问题。本案诉争土地原属白沙村委会集体所有，该土地被征用后，1993年国土部门将该土地使用权出让给瑞安公司，并办理了《国有土地使用证》。但瑞安公司在办理该土地用地手续时，仅支付土地预付款100万元给白沙村委会，而该款绝大部分用于向南海区国土局支付办证的各项税费；瑞安公司未再向白沙村委会支付任何征地补偿款，亦未对诉争土地进行投资开发，土地也一直由白沙村委会管理使用。在此情况下，双方于1995年9月10日签订《转让土地协议书》，约定瑞安公司将诉争土地全部退回白沙村委会使用，同时白沙村委会退回瑞安公司预付款100万元。因此，二审、再审判决认定瑞安公司与白沙村委会签订的《转让土地协议书》系用地者与原土地所有者之间退回土地协议，符合当时的实际，并无不当，但该《转让土地协议书》的性质仍属于国有土地使用权转让协议。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定，本解释所称的土地使用权转让合同，是指土地使用权人作为转让方出让土地使用权转让于受让方，受让方支付价款的协议。第八条规定，土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。瑞安公司受让诉争土地使用权后已取得《国有土地使用证》，虽然瑞安公司未对该土地进行投资开发，但在签订《转让土地协议书》后《国有土地使用证》一直由白沙村委会保管，土地也一直由白沙村委会管理使用。由于《转让土地协议书》是双方自愿签订的，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，一审、二审和再审判决认定瑞安公司与白沙办事处签订的《转让土地协议书》合法、有效，并无不当。瑞安公司申请再审认为双方签订的《转让土地协议书》是无效的主张，依据不充分，不予支持。白沙村委会依据《转让土地协议书》诉请瑞安公司协助办理诉争土地的过户手续依据充分，一审、二审、再审判决予以支持，并无不当。

　　关于《转让土地协议书》是否属附条件的协议及是否具备履行条件问题。双方签订的《转让土地协议书》约定，本协议自双方签字之日起生效。协议还约定，白沙村委会必须在1995年11月30日前退还瑞安公司全部预付款100万元；白沙村委会如在规定时间内未将规定的款项退还给瑞安公司，则从超过之日起计算，按当地中国银行当日的贷款利息支付有关款项的逾期费用，直到将该款项付清为止；在甲方将100万元按时付清给乙方后，双方于1994年1月22日所签署的《国有土地使用权转让合同》或于1994年度的有关口头协议全部失效及解除，双方不再彼此追究原合同所规定的权利及义务。从协议的约定看，并不存在瑞安公司所主张的只有在白沙村委会先退回瑞安公司办理土地使用证交付的100万元以后，双方才能进行下一步的即协商具体转让土地条件及转让价格，如果白沙村委会没有退回瑞安公司100万元，就不存在协商转让的基础；白沙村委会在1995年11月30日前应完全履行完毕其退款义务，然后才存在下一步转让协议的议价及具体履行。因此，瑞安公司认为本案协议是一个附条件的协议，不具备双方具体履行转让的条件，一、二审及再审判决认定协议具备履行条件并有效是错误的主张，缺乏事实和法律依据，不予采纳。

　　关于原判决是否公平合理问题。双方签订的《转让土地协议书》约定，瑞安公司同意将该地块全部退回白沙村委会使用，同时白沙村委会退回瑞安公司预付款100万元。白沙村委会分两期退还瑞安公司预付款，第一期退还30万元，须于1995年10月31日之前付清；第二期退还70万元，但必须在1995年11月30日前退还瑞安公司全部预付款。白沙村委会如在规定日期内未将规定的款项退还给瑞安公司，则从超过规定之日起计算，按当地中国银行当日的贷款利息支付有关款项的逾期费用，直到将该款项付清为止。但协议签订后，白沙村委会并没有按约定退还瑞安公司预付款100万元，也没有办理瑞安公司退让土地的手续。从协议的约定看，白沙村委会退还瑞安公司预付款100万元是瑞安公司将该地块全部退让回白沙村委会使用的对价。虽然本案中瑞安公司没有直接请求白沙村委会退还约定的预付款100万元，但一直请求驳回白沙村委会的诉讼请求。由于《转让土地协议书》属于双务合同，在白沙村委会请求瑞安公司协助办理诉争土地使用权转让过户手续时，必须将对价即约定的款项退还给瑞安公司，这样才符合《中华人民共和国民法通则》规定的公平、等价有偿的基本原则。一、二审及再审在判决支持白沙村委会的诉讼请求时，没有一并判决白沙村委会退还约定的款项给瑞安公司不妥，应予纠正。由于《转让土地协议书》约定白沙村委会办理瑞安公司退让土地手续，且该土地一直由白沙村委会占有和使用，故白沙村委会没有按约定退还款项，应按约定支付逾期费用。广东高院再审依照《中华人民共和国民法通则》第四条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条第一款、第一百零七条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第七条、第八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）、（三）项和第一百八十六条的规定，于2010年5月13日作出（2009）粤高法民一提字第24号判决，一、维持南海区人民法院（2006）南民三初字第283-2号民事判决、佛山市中级人民法院（2006）佛中法民五终字第590号民事判决和（2007）佛中法民五再字第20号民事判决。二、白沙村委会应在判决发生法律效力之日起30日内退还瑞安公司预付款100万元及该款利息（按中国银行同期同类贷款利率计算，30万元从1995年11月1日起、70万元从1995年12月1日起计算至还清之日止）。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案一审案件受理费人民币45010元、财产保全费人民币35520元，上诉受理费人民币45010元，共计125540元，均由瑞安公司负担。白沙村委会已预交一审案件受理费、财产保全费共计80530元，在白沙村委会应退还瑞安公司的款项中抵扣。

　　最高人民检察院抗诉认为，首先，本案双方当事人所签协议属于转让土地使用权性质。涉案土地于1994年经原南海区国土局南国地政（1994）2号文件，即《关于征用土地出让给广东瑞安房地产开发有限公司建商业住宅的批复》，涉案土地虽原属白沙村委会集体所有，但在经原南海区人民政府依法征用为国有后，该土地的所有权人不再是白沙村委会，瑞安公司通过出让方式取得该土地的使用权。基于我国法律对于国有土地使用权的取得只规定了划拨、出让和转让三种方式，本案双方当事人于1995年9月10日签订《转让土地协议书》时，瑞安公司只能以“转让”方式变更使用权人。至于白沙村委会主张的“退让”概念，并不是严格的法律概念，在涉案土地已转化为国有后，如果白沙村委会能够提供证据证明原南海区人民政府征用涉案土地的程序违法或有其他违法事实，则其得以依据权利义务对等原则，向南海区人民政府或南海区国土局提出退让请求；如果出让方南海区国土局认为对于涉案土地的出让程序不全或受让方存在违法、违规的情况下，其可依法向瑞安公司提出退让，即“收回”解除出让合同。对本案双方，《土地转让协议书》中有瑞安公司同意“退让”字样，但因在签订协议之前，二者之间不存在权利义务关系，白沙村委会主张瑞安公司同意“退让”涉案土地使用权缺乏事实和法律依据。

　　其次、瑞安公司转让土地使用权不符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定，应认定无效。上述条例第十九条，城市房地产管理法第三十九条第一款，本案《南海区国有土地使用权出让合同》第五条规定，瑞安公司没有达到合同规定总投资额的25％以上的，其无权转让土地使用权。瑞安公司1994年1月31日领取土地使用权证，到其1995年9月10日与白沙村委会签订《土地转让协议书》时，对涉案土地没有进行任何投资开发，故瑞安公司不得转让土地使用权，所签订《土地转让协议书》属无效协议。

　　第三、即使《土地转让协议书》有效，在无法确认瑞安公司协助办理过户和白沙村委会支付全部款项的履行先后顺序的情况下，依据《中华人民共和国合同法》第六十六条关于同时履行的规定，白沙村委会没有履行支付100万元，瑞安公司得以行使同时履行抗辩权对抗白沙村委会要求办理过户手续的请求。因白沙村委会长期怠于履行支付100万元对价的义务，导致地价上涨，应适用情势变更原则调整涉案土地的转让价格，现在的判决对瑞安公司显失公平。瑞安公司新股东介入重组是承债式收购，承担瑞安公司历史债务是因其资产存在预期，包括涉案土地，周边土地拍卖价格每亩已达到100多万元，预估涉案土地价值超过两千万元。广东高院再审判决没有考量土地价格暴涨等情势变更因素。

　　第四、依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十五条第一款的规定，转让时应当办理过户登记。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十条土地的交付以“办理土地使用权变更登记手续”为前提。本案中，虽白沙村委会实际占有涉案土地，但因没有办理过户手续，不能视为已交付。且双方所签订的转让协议因违反法律、法规关于必须“完成开发总投资额的25％以上”才可以转让的强制性规定，《土地转让协议书》无效，则即使白沙村委会占有和管理涉案土地，其行为亦属非法。

　　第五、本案是国有土地使用权转让合同纠纷，处理此类纠纷应当依据特别法优于普通法的原则，广东高院以白沙村委会属于涉案土地的原所有权人，而认定双方签订的《土地转让协议》属于用地者与原土地所有者之间退回土地的协议，混淆了“转让”与“退回”之间的法律关系，适用法律有误。

　　第六、关于土地补偿款的问题。因土地补偿款属于人民政府征收、征用土地而产生的，应当由征收、征用的人民政府以国家的名义补偿发放给原土地所有人的款项。本案中，即使存在瑞安公司没有依据出让合同的规定支付完成补偿款的事实，依据权利义务对等原则，作为原土地所有人，白沙村委会只能向执行征收的南海区人民政府主张该项权利，白沙村委会要求瑞安公司支付土地补偿款没有法律依据。2006年6月26日佛山市国土资源局《关于南海区人民法院调查函的复函》载明，“广东瑞安房地产开发有限公司已经按照《南海区国有土地使用权出让合同》（南国出让字（93）甲第237号）的约定支付了出让金，并办理了土地登记，领取了国有土地使用证”，即瑞安公司已经按照出让合同支付了出让金，不存在瑞安公司没有完全支付土地补偿款的事实。

　　第七、白沙村委会的诉讼请求只有三项，广东高院再审判决判令白沙村委会向瑞安公司退回100万元预付款及利息，超出诉讼请求。在签订《转让土地协议书》之后，白沙村委会未向瑞安公司提出配合办理土地过户手续的要求，且因其未履行付款义务，白沙村委会也无权要求瑞安公司配合办理土地过户手续。从上述协议签订至白沙村委会2006年提起诉讼，时间长达十余年之久，远超法定的二年诉讼时效期间。

　　瑞安公司同意检察机关的抗诉理由，并补充认为，瑞安公司在出资100万元享有本案土地使用权后，他们已经交足各项费用，当地政府部门并没有向其催收其他费用。本案是合同案件，应当依照合同约定认定为转让，而不能主观判断为退让。原判对白沙村委会长期不履行付款义务的违约行为不予处理，分文未付长期占有涉案土地，给瑞安公司造成实际损害。原判结果显失公平，应予改判。

　　白沙村委会答辩称，检察机关的抗诉理由不符合本案发生、发展的实际情况，偏袒一方当事人。签约后，土地一直在白沙村委会实际使用、管理，如果不是白沙村委会起诉要求瑞安公司协助办理过户手续，该土地还不知要再放多久。应当开发的土地长期不开发，政府也是要收回的。是白沙村委会的管理才使得土地没有被收回。因瑞安公司无力开发涉案土地才订立本案协议，协议名为转让实为退还，是双方当事人的真实意思表示。原判并无不当，请求维持。

　　本院认为，根据检察机关的抗诉意见及诉辩双方的意见，本案争议焦点为，双方当事人于1995年9月10日签订的《转让土地协议书》是否有效，是退回土地还是转让土地；原审判令由白沙村委会支付瑞安公司100万元退地款及相应银行贷款利息是否适当。

　　本案的直接起因是白沙村委会与瑞安公司于1995年9月10日签订了一份《转让土地协议书》，协议签订前，瑞安公司所有的涉案土地使用权证已交给白沙村委会，涉案土地亦由白沙村委会使用、管理。但白沙村委会始终没有依约支付100万元的土地价款。十年以后的2006年4月11日，白沙村委会向南海区人民法院提起诉讼，请求确认白沙村委会与瑞安公司所签《转让土地协议书》有效，判决瑞安公司协助白沙村委会办理土地使用证的过户手续。

　　本案诉争《转让土地协议书》题目是“转让”，但是在协议条款的文字表述中多处出现“退回”诉争土地。由瑞安公司将取得的诉争土地退回给原土地所有者白沙村委会、白沙村委会退给瑞安公司100万元预付款的意思表示清楚。该协议概述部分称：“甲方（白沙村委会）向乙方（瑞安公司）提出议价收回该块土地”，协议第一、二、三条均表述为甲方“退还全部预付款”、乙方“退让土地”。虽然涉案土地的性质在双方当事人签订本案协议时已经从白沙村委会集体所有转变为国有，法律、法规对土地使用权的变更方式中没有规定“退让”，似乎当事人之间只有转让这样一种形式完成土地使用权的变更。基于征地涉及的问题复杂，应当根据当时的历史条件、双方当事人的约定和履行以及目前土地实际情况解决具体案件问题。

　　本案《转让土地协议书》的签订发生在1995年，适用1988年修订、同年12月29日颁布的《中华人民共和国土地管理法》。该法第二十七条、第二十八条、第二十九条明确了国家建设征用土地由用地单位支付土地补偿费的基本原则，同时对征用耕地补偿费、被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准、安置补助费等费用的补偿标准亦作出规定。可见，用地单位依法必须支付土地补偿款及相关费用。本案中，南海区南国地政（1994）2号文件第二条规定，瑞安公司受让土地应当支付土地补偿款，标准按照呈报协议执行。诉讼中双方当事人对此虽说法不一，但无论土地补偿款是多少，瑞安公司依法应当支付，这笔款的给付对象就是白沙村委会。瑞安公司支付了土地出让金和杂费共计100万元，根据案件中的发票记载，涉案土地出让金及各种税费共计93万余元，经当时的南海区人民政府减免，扣除土地出让金及税费后余款47万元给了白沙村委会，在这笔47万元给付后，瑞安公司未能支付土地补偿款和进行后续开发，在这种情况下，瑞安公司与原土地所有者白沙村委会自愿达成以一方退地、一方退款的形式终结瑞安公司对诉争土地权利义务的约定，是双方当事人缔约时的真实意思表示，各方对此均予以认可。故本案诉争《转让土地协议书》有效。瑞安公司在本案中主张给付的上述47万元就是支付的土地补偿款缺乏证据证明，不符合关于土地补偿的法律规定，白沙村委会亦不认可。如果《转让土地协议书》涉及南海区人民政府的审批问题，该问题只能对协议履行产生影响，不能对协议效力产生影响。检察机关及瑞安公司均认为，土地是瑞安公司从南海区政府土地管理部门受让的，受让的土地再变更使用权人应当转让，如果退让也是退给原出让土地的单位，即南海区人民政府，而不能退还给白沙村委会，退让的主体不对，所以《转让土地协议书》无效。对此，本院认为，瑞安公司无力开发诉争土地，希望收回投资款的意思表示真实，对“退让”的主体问题，其在签署退让协议时就应当知道从政府土地管理部门取得的土地退让给白沙村委会可能存在法律风险，而不是十几年以后以这个当时就知道的法律风险为由主张协议无效用以维护自身的利益。“退让”是双方当时的真实意思表示，依照约定，“退让”土地的手续由白沙村委会负责办理，由此，能否办理过户手续的风险是白沙村委会应当承担的责任，该问题不涉及协议效力问题。协议签订十几年的事实过程可以证实，南海区人民政府从来没有否定该协议的法律效力，没有否定白沙村委会与瑞安公司协议取回土地的行为。相反，南海区人民政府土地储备中心再次出钱从白沙村委会手里高价赎回涉案土地。瑞安公司的该项申诉理由不能成立。关于瑞安公司及检察机关提出的，涉案土地没有依法开发，不能转让，《转让土地协议书》属无效协议的理由，亦因南海区人民政府前述对案涉土地的处理方式而失去成立的依据，故本院不予支持。

　　《转让土地协议书》虽为一方退还土地、一方退还预付款的协议，其性质仍然是一种契约，对双方当事人具有约束力，双方都有责任自觉履行自己的义务。该协议签订后，瑞安公司名下的土地使用权证在白沙村委会，土地亦由白沙村委会管理、使用，瑞安公司部分履行了自己的义务。而白沙村委会至今没有依照该协议的约定退回100万元土地款，白沙村委会在本案协议的履行中是违约一方，依法应当承担协议约定的违约责任。诉争协议第二条违约责任约定，白沙村委会如在规定的时间内未将规定的款项退还给瑞安公司，则从超过规定之日起计算，按当地中国银行当日的贷款利息支付有关款项的逾期费用，直到将该款项付清为止。故广东高院再审判决白沙村委会向瑞安公司退回土地款100万元并按照中国银行的贷款利率给付逾期费用并无不当。如果瑞安公司认为上述违约责任的判罚不足以弥补其经济损失，可以另寻法律渠道解决。

　　综上，广东省高级人民法院（2009）粤高法民一提字第24号民事判决认定事实、适用法律并无不当，瑞安公司的申诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第二百零七条第一款之规定，判决如下：

　　维持广东省高级人民法院（2009）粤高法民一提字第24号民事判决。

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长　陈　佳

　　审　判　员　左　红

　　代理审判员　邱　明

　　2014年12月3日

　　书　记　员　钱雪娟

相关法条：

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第十九条土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。

第二十五条土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记。