|
一、关于规范性文件一并审查的条件问题 新行政诉讼法实施后，原告在诉讼过程中申请对规范性文件进行一并审查的案件数量不少，甚至有一种倾向，只要案件中涉及规范性文件，不论案件性质如何，也不论规范性文件在诉讼中的地位如何，都要提出来一并审查，这种一并审查的申请有扩大化乃至滥用的趋势。笔者认为，当事人申请规范性文件一并审查，必须要严格遵循新行政诉讼法规定的条件和范围，并以此来判断当事人申请一并审查的条件是否成就或成立。 根据新行政诉讼法第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。可见，行政相对人可以提起一并审查规范性文件合法性的，只能是“行政行为所依据的”规范性文件，如果行政行为不是依据该规范性文件作出的，则不能对该规范性文件提起一并审查。这里的依据，既包括在行政法律文书中直接援引的规范性文件，也包括行政机关尽管未在被诉行为载体的行政法律文书中援引，但在应诉答辩中将其作为证明被诉行政行为合法性依据的规范性文件，以及其他事实上作为行政行为作出依据的规范性文件。实践中，有的当事人在对行政机关行政行为提起诉讼过程中，提出对行政机关有关行政应诉的规范性文件进行一并审查，显然就不符合新行政诉讼法“行政行为所依据的”条件。 还有一种情况，即在行政不作为类案件中，是否可以提出规范性文件一并审查，实践中也有争议。对此，笔者认为，一般而言，由于行政不作为行为几乎不可能有“所依据的”规范性文件，因而该类案件一般不涉及规范性文件的一并审查问题。但是，如果行政机关根据相关行政规范性文件的明确规定而不作为，并据此答辩的，也不排除法院对该规范性文件进行一并审查。 二、避免两个误区的问题 规范性文件一并审查制度实施以来，实践中有两个误区需要引起注意，处理不好可能让这项好的制度走向异化。 一是，规章不属于可以申请一并审查的范围，但并不意味着规章的合法性就不属于行政诉讼审查范围。新行政诉讼法第五十三条第二款规定，前款规定（当事人可以申请一并审查）的规范性文件不含规章。加之新行政诉讼法第六十四条规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为该法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。这似乎给实践传递一种信号，即人民法院在审理行政案件时，不可以对规章的合法性进行审查，也只有不合法的规范性文件不得作为认定行政行为合法的依据。这其实是对法律的误解，更是对行政审判依据制度的片面解读。不论是新行政诉讼法，还是修改前的行政诉讼法，都明确规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。而“参照”的内涵，本身就含有经人民法院合法性审查之后，人民法院有选择适用的权能和空间，即规章经审查如果是违法的，不能作为认定行政行为合法的依据，只有经审查合法的规章，才可以作为认定行政行为合法的依据。从这个意义上说，规章和规范性文件，在法律位阶上可能有差别，其实在人民法院审理行政案件判断法律适用中的差别并不明显。 二是，规范性文件可以申请一并审查，并不意味着当事人不申请，法院不可以依职权进行审查。新行政诉讼法规定当事人在提起行政诉讼的同时，可以申请对行政行为所依据的规范性文件进行一并审查，新法司法解释更进一步规定：公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。这似乎给实践传递出一种信号，即如果当事人不申请一并审查或者在司法解释规定的期限后申请一并审查，人民法院不得对行政行为所依据的规范性文件展开合法性审查。这也是一个重大误区。规范性文件的合法性审查，属于法律适用问题的审查，不论当事人是否申请，都属于人民法院对行政行为合法性审查的范围之内，而且较之事实问题，人民法院在法律适用问题的审查方面都更为专业和善长，也是人民法院不可让渡的权能。因此，行政行为所依据的规范性文件，当事人提起一并审查的，人民法院要审查，即使当事人不申请一并审查，或者在司法解释规定的期限之后申请一并审查，并不意味着法院就无需乃至不能对据以作出被诉行政行为的规范性文件进行合法性审查，相反，人民法院基于宪法和法律上的权力分工和审判权能，同样需要对规范性文件的合法性以及能否作为认定行政行为合法性的依据问题作出分析和判断。
|
|
|
