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为了帮助大家认识规划的本质及要素，更好地开展规划编制相关工作，本文主要从产业规划的角度，对规划的内涵、类型、功能、主要内容、编制过程等方面进行了梳理和总结，供大家参阅。 一、规划的基本内涵 （一）规划的基本内涵 规划是为达到某种目标，对规划对象未来发展变化状况的设想、谋划、部署或具体安排（杨伟民，2010年）。所谓规划，规者，有法度也；划者，戈也，有分开之意。《牛津词典》指出：规划的含义是考虑如何处理正在发生和未来发生事情的一种认知过程。任何机构或组织都可以编制规划，政府编制的规划是政府对一定范围内的经济、社会、文化、政治各领域在时空上的设想、谋划、部署或具体安排。 我们对规划内涵的理解如下： ——规划要有明确的对象和范围。在我国许多规划的对象并不明确，至少是规划的界限不清、范围不明。有些部门编制的专项规划就混淆了规划对象和部门工作，把本部门根据职责开展的工作放到了规划当中，有些规划则超越了规划对象，跨入其他规划的范围，进而导致规划之间相互交叉。目前，我国国民经济和社会发展规划的规划对象是经济和社会，主体功能区划的规划对象是国土空间，城市规划的规划对象是城市，土地利用规划的规划对象是土地资源，产业规划的对象是产业。 ——不是什么领域都适宜编制规划。具有经济杠杆性质的政策工具就不宜编制规划。财政、投资、利率、货币、外资等是其他实体领域发展的手段和工具，必须依附于其他实体领域才有意义。财政收支、政府投资等，不能仅仅是因为做了几年的时间安排就算是规划，如果脱离了需要支持的具体领域独立编制，就只能是一种预算安排，不属于规划。。 ——规划不仅仅是指导性的。在计划经济下，计划是指令性的。步入社会主义市场经济体制后，我国存在着走向另一个极端的倾向，即不少人认为规划仅是指导性、预测性的。事实上，在市场经济条件下，规划也是必须执行和实施的，只不过有的规划内容是强制性的，而有的内容是指导性的，但指导性并不意味着不需要实施落实。如国民经济和社会发展规划中的节能减排和保护耕地等约束性指标，都是必须执行的。 ——规划是形成共识的过程。规划应按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求进行组织编制及实施。目前我国的规划编制中，政府、规划者之间的沟通较紧密，但公众的参与度不够。事实上，公众参与规划在欧美国家早已非常广泛，早在1947年英国就通过法律的形式，赋予公众参与城市规划并持不同意见的权利。只有公众广泛参与规划工作，在实施中才可能得到公众支持。 （二）规划的本质特征 ——全局性。规划是关于把握全局总体的蓝图描绘，涉及的是决定全局的关键问题和影响全局的各个方面。它是关于发展目标和实现目标的方针、政策、途径、措施、步骤的高度概括，对国家、地区或城市的产业发展具有方向性、长远性、总体性的指导作用。 ——系统性。规划是一个综合性课题，涉及资源、环境、经济、社会、科技等各个领域，它所面对的是许多要素相互联系、相互依存、相互作用、相互制约构成的复杂系统。规划的编制不仅要弄清楚系统内部的结构、层次和功能，而且要弄清楚系统与周围环境的各种联系，搞清系统存在和发展的内外条件，在综合性研究中得到全局认识。 ——层次性。全国有全国的规划，各个地区、各个部门有各个地区、各个部门的规划，一切相对独立的基层企业也都有它们自己的规划。同时，局部应该服从全局，考虑制定下一层次的规划时，应该同上一层次的规划要求相符合。各地区在制定自己的产业规划时，应服从于全国的规划布局，就现阶段来说，不管那个层次的行业规划，都必须服从于国家的战略目标和规划布局。 ——潜在决策性。规划在一定程度上体现了一个地区、单位或部门的决策意图。决策意图的确立必须在广泛调查、深入研究、审慎论证的基础上，同时考虑各种隐蔽的、突变的和灾变的因素，充分利用专家、决策者的成功经验以及现代信息技术和知识经济技术，进而提出一个地区或产业发展的定位、目标、方向、重点和措施。这往往决定了一个地区或行业发展的方向和前景。 （三）规划的主要类型 规划类型多种多样，包括国民经济和社会发展规划，土地利用规划，城乡规划，环境保护规划，交通规划，矿产资源规划，区域规划，产业规划等等，下面主要介绍以下四种规划： ——发展规划。发展规划包括国民经济和社会发展规划、产业规划等等。发展规划侧重于从时间的角度论述各种规划要素之间的发展比例关系和未来安排。例如在国民经济和社会发展规划中，需要对未来三次产业结构、轻重工业结构、新兴产业占比等进行安排。当前在发展规划当中越来越重视空间布局，例如国民经济和社会发展规划自“十一五”开始，逐渐加大了对空间布局的重视，并将主体功能区规划写入了该五年规划。 ——产业规划。产业规划是对一个国家或地区未来产业发展的预见和预想，是建立在对一个国家或地区产业发展现状、产业发展的要素禀赋、国际和国内产业发展态势和市场潜力等理论分析和经验判断基础之上的总体部署。产业规划对一个国家或地区经济发展影响深远，科学合理、符合国情和当地实情的产业规划会促进优势产业和相关产业发展，进而扩大就业，增加税收，带动国民经济和地区经济发展。产业规划包括产业部门规划，如工业、农业、服务业规划，也包括产业空间规划，如一个地区的各产业部门空间部署的安排，另外，还包括特定产业地区的综合规划。 ——区域规划。区域规划是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署。区域规划是人们根据现有的认识，对规划区域的未来设想和理想状态及其实施方案的选择过程。区域规划的主要任务是根据规划区域的发展条件，从其历史沿革、现状基础和发展趋势出发，明确规划区域社会经济发展的方向和目标，对区域社会经济发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面做出总体部署，对生产性和非生产性的建设项目进行统筹安排，并提出实施政策。 ——城市规划。城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。作为引导和控制整个城市建设和发展的基本依据和手段，城市规划是通过对未来发展目标的确定，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并通过对社会实践的引导和控制来干预城市的发展。城市规划作用的发挥主要是通过对城市空间尤其是土地使用的分配和安排来实现的。 （四）相关概念的辨析 ——规划与计划。在国外规划和计划是同一个概念，即Planning。在我国计划和规划有所不同。计划一词来源于计算，其含义中的时间和数量色彩更重一些；规划一词来源于绘制或校正圆形的“规”，其含义中空间和图形的色彩更浓重一些。因此，规划侧重于空间布局。“十一五”期间，国民经济和社会发展规划将“五年计划”改为“五年规划”，目的之一就是增强规划的空间约束功能；此外规划的时间相对较长，计划相对较短。如年度计划是对未来1年的谋划，而五年规划则是对未来五年的谋划。 ——规划与战略。《辞海》对战略的定义是：战略是重大的、带全局性的或决定全球的谋划。战略具有两层含义：一是对某个事物未来的谋划只提出方向性、原则性、粗线条的安排，相对于战略，规划需要安排的未来活动要更具体一些；二是战略在时间尺度上跨度更大，如我国的三步走战略，时间跨度接近一个世纪。相对于规划而言，战略往往是一个宏大的目标，能不能实现有很大不确定性，而规划对未来发展脉络的描述基本是清晰的，它较为注重实施。 ——规划与政策。政策是依据宪法、基本法、行政法规、部门规章等对具体事务进行的具体安排，由此可见政策是有法律基础的；反观规划，目前我国许规划并没有直接的法律基础，例如区域规划、产业规划均没有明确的发展依据等。此外，既然政策是对某些具体事务的安排，那么在涵盖范围就没有规划那么广，具体内容在体系上也没有规划那样健全。 ——规划与法律。从规划和法律的内容来看，法律往往是强制性、约束性的内容，也有导向性的内容。规划期再长的规划，适用时间也是有限的，一般没有法律的时间长；多数规划不是全局性的，而是属于一定领域、一定空间的，使用范围有限，没有法律那么广。与法律相比，规划的弹性更大，比较灵活，但有了法律依据，规划才能真正成为规划，没有法律依据的规划其实施往往会缺乏保障。例如《中华人民共和国宪法》规定了国民经济社会发展规划的编制程序和法律地位；此外，城乡规划、土地利用规划分别有《城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》作保障。 ——规划与意见。“意见”是上级领导机关对下级机关部署工作，指导下级机关工作活动的原则、步骤和方法的一种文体。意见的指导性很强，有时是针对当时带有普遍性的问题发布的，有时是针对局部性的问题而发布的，意见往往在特定的时间内发生效力。与规划相比，意见更注重指导性，要落到实处，还需要从实际情况出发进一步进行规划和整理。从行文方式看，意见分为上行、下行和平行文三种类型，上行文的，上级应该对报送的意见做出处理或给予答复；平行文的，仅供对方参考；下行文的若是有明确要求的遵照执行否则参照执行。 二、规划的作用和功能 （一）规划是政府履行职责的重要依据 现代经济发展中，纯粹的市场经济只是理论的抽象。政府干预经济活动，首先应遵循法律法规，其次要依照规划行事。因为任何一部法律都不可能细化到政府应该如何干预经济，政府应该批准这个项目还是应该批准那个项目，是给这个领域的资金多一点，还是给另一个领域的资金多一点。为此，客观上需要相对于法律更加灵活的规划这种形式来规范政府的行为，使政府在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责时，除了法律依据外，也有规划作为依据。 （二）规划是指导行业发展的行动纲领 在市场经济条件下，政府也需要加强对行业的引导、管理和规范。政府通过产业规划可以向市场主体传递区域未来的发展定位、主导产业形式、产业的空间布局以及发展时序等信息，以确保市场主体对未来产业发展有一个明确的预期；以主导产业选择为例，如果没有行业规划，市场主体在市场利益的驱动下，可能会继续加大对夕阳产业和落后产能的投入，其结果则有可能造成企业经济损失和行业未来发展的低端锁定。 （三）规划是引导社会投资的重要手段 2004年国务院下发《关于投资体制改革的决定》，确立了企业的投资主体地位，强调政府要减少对企业生产经营活动的直接干预。但客观上说，政府投资依然是国民经济增长的重要手段。当前中央政府对地方产业发展的投资拉动作用非常明显。对于政府主导的投资体制来说，如何规范投资尤为重要，规划作为对未来人类活动和稀缺要素的特定安排，无论其内容和实施保障都涉及到投资的问题，因此从这个意义上说，规划是指导投资的重要手段，而投资则是资本增值的先决条件。 （四）规划是约束社会行为的“第二准则” 市场经济是资源由市场配置，公民、法人企业有充分的自主权、决策权。但公民、法人的有些行为会损害社会的公共利益，如有污染的项目建在居民点附近，就会对居民的生活和健康带来危害；建设大商场，尽管不违法，但如果建在不恰当的地点，可能致使一定区域的公共交通拥挤，导致公共交通效率低下。通过编制规划，可以告诉市场主体，哪些事情在什么地点可以干，哪些事情在什么地点不能干，还可以告诉市场主体在某个时期应该发展什么而不能发展什么。所以，在这个意义上，规划是对法律的补充，是公民、法人都必须遵循的社会准则，对社会行为具有约束功能。 三、规划的主要内容 产业规划内容与一个国家或地区所处的经济发展阶段、经济发展水平以及面临的发展问题等有密切的关系。规划内容既要立足行业和区域特色，但又要跳出行业和区域自身的限制，从长远来设计产业发展的蓝图。一般而言，主要包括以下几个方面： （一）客观审视产业发展现状与环境 准确分析和把握一个行业或地区产业发展的现状和问题是制定产业规划的基础。一是分析区域的产业发展现状。要分析该行业在国际和国内同行业中的发展地位、比较优势，判断该行业的总体发展水平。二是分析产业发展中的主要问题。要分析不同产业之间、同一产业内部在发展水平、产业结构、资源利用等方面存在的问题和不足。三是分析产业发展的优势。对区域产业发展的资源优势、区位优势、经济基础优势、科教优势、交通优势、市场优势、人才优势等进行全新审视，用动态变化的观点分析优势，用相对的观点看待优势。四是分析产业发展的内外部环境。既包括国内形势，也包括国内环境；既要分析发展机遇和有利条件，也要分析面临挑战和不利因素。 （二）科学确定产业发展定位与目标 产业定位和发展目标是产业规划的核心，产业选择、空间布局等都要围绕产业定位和发展目标展开。产业定位是指准确确定各产业在全国、省、地区中所占据的地位、发挥的作用、承担的功能等。产业定位要立足长远，不拘泥于行业和区域自身的发展现状；要有层次性，由大到小层次定位；要着眼未来，从长远的发展前景和趋势看各产业可能发挥或承担的功能。发展目标是从国内外宏观背景、区内优势和劣势等条件出发，分析、判断和预测未来产业总体和各产业发展的前景。产业发展目标可以分为定性目标和定量目标，按照时间尺度又可分为近期、中期和远期发展目标。 （三）合理确立规划指导思想与原则 指导思想与原则是在宏观上确定实现产业规划目标的路线图。实现一个目标可以选择多种不同的路径。指导思想和原则可以明确究竟通过何种路径达到规划目标。具体来说，指导思想对完成规划目标提出了方向性和价值取向上的要求。特别是当前经济和社会发展转型期，为了达到发展产业的目的，就必须以科学发展观为指导，以确保产业又快又好发展。规划原则是在指导思想的要求下，对完成规划目标做具体路径上的要求。例如发展新兴产业就可以将政府引导和市场主导相结合作为一个规划的原则。 （四）优化选择产业发展方向与重点 在制定产业规划的过程中，必须要确定未来发展的方向和重点。以装备制造业为例，是发展传统装备制造业还是现代装备制造业，而如果发展现代装备制造业，要根据行业发展现状、目标和未来发展潜力等确立未来产业发展的方向和重点。对于区域产业规划来说，要根据区域产业特征、优势、市场需求等因素，确立区域发展的主导产业或未来发展的重点产业，并设计相应发展和规划的方向和内容。目前区域产业规划中，主导产业同构现象比较普遍，区域特色反映不明显，这一问题不完全是规划所致，与我国的投资体制等也有关系。 （五）提出清晰的产业空间布局与项目 产业空间布局是产业发展在空间上的具体落实。产业空间布局要根据全国和各地区产业分布现状，结合产业发展和布局理论，发挥各产业的特点和优势，按照市场经济规律和政府宏观调控相结合的方式，以最大限度利用空间资源、促进产业的协调和持续发展为目标，在空间上合理配置和引导产业发展。对于一些关系国际民生的基础行业不能简单地考虑行业自身的发展条件和发展目标，还需要从区域协调、产业基础和相关产业配套等角度考虑。引导产业布局既要发挥市场功能，又要通过制定合理的空间准入机制等，引导和管控产业布局。产业空间布局还应结合产业和区域发展的不同阶段，确定是集聚布局还是扩散布局。一般来说在区域发展的早期，以“点-轴”集聚布局为主导模式，在区域发展的成熟期，以“带-网”扩散布局主导模式。 （六）提出有效的保障措施与实施机制 保障措施和实施机制是保证发展目标得以实现、重点任务得以顺利实施的重要保障，也是规划之所以成为规划的关键。规划落实主要有三种形式：一是通过法律法规以及行政手段等，对规划的实施进行强制管制；二是通过税费优惠和投资等，引导和鼓励规划实施；三是可以建立一个规划实施机制，使得在该机制下，各级政府、各企业以及民众等具有共同的利益，一旦建成这样的机制，规划的落实与实施就会水到渠成。目前在土地规划、城乡规划、环境规划当中已有这方面的成功案例。 四、规划的编制过程 一般而言，产业规划编制过程可分为六个阶段： （一）前期研究阶段 在前期研究阶段，主要是要对上轮规划进行评估，以便保证规划编制的延续性，对产业发展的现状和问题进行评估，以达到有的放矢的目的，此外还要对产业未来发展的原则性、方向性等大问题提出前瞻性研究。 （二）起草编制阶段 规划的起草编制有几个工作最为重要，一是实地调研访谈，该环节主要采用现场观察、调研记录、深度访谈、问卷调查等方法，对政府部门、重点企业、重点地块、相关人群进行调研与访谈；二是外部调研与沟通，该工作目的是集思广益，共同探讨产业发展前景，与专家研讨是该项工作的重要内容，但更应有意识地让公众参与到规划中来。三是内部方案编制。该工作要主抓专项研究和综合方案编制，如果需要，还可以形成多方案，以备沟通和删选。 （三）意见征求阶段 意见征求是编制规划的关键环节。规划编制完成后，应广泛征求和听取各级政府相关部门、相关企业和相关重要群体的意见。一是要征求相关部门意见，做好在目标、任务、布局、措施等方面的协调与衔接工作；二是要对重大项目进行论证，一些重大项目如大型化工项目等，往往需要与土地、城市、环境等多部门进行沟通与论证；三是要征求公众的意见。特别是一些对居民生活会产生不利影响的项目，更应该让公众广泛参与。 （四）审议发布阶段 规划编制完成后，应按照规划应有的程序，组织专家审议。审议通过后，规划方案还要上报上级主管机构或同级政府部门进行审批。审批通过后，还应通过媒体发布。此后即进入规划的实施阶段。需要指出的是，目前产业规划并没有像城市规划那样，要求必须进行公开发布。 （五）组织实施阶段 组织实施阶段需要重点完成以下几项工作：一是要制定实施细则或实施方案；二是要成立领导小组或协调机构。对于重要的产业规划，还可以采用领导负责制；三是要给予资金支持和政策配套服务，特别是对于一些具有基础性、公益性的产业规划，更需也专项专管的资金进行支持；四是要对规划实施情况进行及时反馈，目的是总结规划中存在不足，以便及时采取措施，确保规划落实完成。 （六）滚动更新阶段 当产业发展出现规划中未意料到或未详尽的情况时，可以对规划进行修编或滚动更新。但为了确保规划的严肃性，应杜绝朝令夕改现象的发生。规划的修编或更新应有相关体制措施和法规作为保障。重大规划内容的更新、更改，应确立专家评审制度、规划审批制度和备案制度。 五、我国规划体系的构成 我国的规划体系由三部分构成，即总体规划、区域规划和专项规划。三者依次具有包含与被包含的关系。 （一）总体规划 当前我国规划体系的总体规划主要是指国民经济与社会发展规划。该规划按照时间可分为长期规划、中期规划（即五年计划）和年度计划，按照内容又可以分为综合性规划和专业性规划。该规划中的中长期综合性规划就是这个规划体系的总体规划。目前，五年规划在我国的国民经济发展中分量最重。截止目前我国共实施了12个五年计划\规划。在改革开放以前的1953-1978年，五年计划的主要目的和任务是建立完备的国民工业体系，1978-1984年，主要是拨乱反正，进行国民经济结构调整， 1985-1997年，主要是实现由计划经济向市场经济转轨，1998至今，主要是实现经济增长方式和分配方式转型。 图2 我国规划体系的构成 （二）区域规划 我国规划体系的第二个组成部分由区域规划所构成。目前主要有3个部门在组织编制区域规划：目前国家发改委组织编制了区域规划和主体功能区划。其中区域规划的典型代表如《长江三角洲地区区域规划》和《京津冀地区区域规划》等，一般可将该规划视为区域版的国民经济和社会发展规划。为了在新时期拓展发改委的规划影响力，发改委在2005年开始筹备编制主体功能区规划，目前主体功能区规划已经在全国推广实施开来。城乡建设部也有自己的区域规划，由于历史上国民经济和社会发展规划中的区域规划编制长期缺位，城乡建设部迫于城市规划编制需要，一直在从事城镇体系规划的编制，城镇体系规划几乎涵盖了区域规划的大部分内容。此外，随着我国空间组织生产形式的多元化，特别是我国都市区、城镇带、城市群的出现，城乡建设部还从事了另外一个类型的区域规划的编制，那即是城市群规划，例如辽宁沿海城市群规划、海西城市群规划等等。编制区域规划的第三个部门是国土资源部。国土资源部在原有土地利用总体规划的基础上，于2006年开始研究编制涵盖更加广泛的国土规划。上述部门的区域规划在编制内容上各有侧重，但也各有渗透，因此各区域规划之间的协调越来越紧迫。 （三）专项规划 在层级上专项规划位于国民经济和社会发展规划（总体规划）以及区域规划之下。由于社会分工日趋细化，国民经济运行日益复杂，因此国内的专项规划涵盖的范围也日益广泛，主要包括城乡规划、土地利用规划、产业规划、交通规划、环境保护规划等等。
参考文献 [1] 杨伟民主编. 发展规划的理论和实践. 北京：清华大学出版社,2010年. [2] 崔功豪，魏清泉，陈宗兴. 区域分析与规划. 北京：搞懂教育出版社，1999年. [3] 惠劼主编. 城市规划原理. 北京：中国建筑工业出版社，2006年. [4] 张文忠. 产业发展和规划的理论与实践. 北京：科学出版社，2010年.
作者：工业和信息化部赛迪研究院规划所 孙虎 乔标 |
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