光伏电站系列法律问题（二）|| 浅析林地及草原的界定和林业局新规

光伏电站系列法律问题（二）

浅析林地及草原的界定和林业局新规

文 | 金平亮   刘 璐

编前语

《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》明确了光伏发电项目可以使用未利用地。在实务操作中，企业往往遇到项目使用土地在国土部门核实为未利用地，而林业部门或草监部门告知该等土地系林地或草原，未依法办理使用林地或草原手续不得开工建设的情况。

本文将简要分析部门间对林地、草原的界定冲突及解决方式并介绍林业局新规，供大家参考。

一

国土和林业部门对林地界定的冲突及解决

1、国土和林业部门对林地的分类标准

根据《土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）》，国土部门将土地分为两级地类，一级地类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他用地共计12个类别；二级地类在一级地类基础上细分为56个类别。根据《国家森林资源连续清查技术规定》，林业部门将土地分为林地和非林地。其中，林地细分为8个二级类别，13个三级类别；非林地细分为5个二级类别，4个三级类别。在上述土地分类标准中，二者对林地分别界定如下：

地类	《土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）》	《国家森林资源连续清查技术规定》
林地	指生长乔木、竹类、灌木的土地，及沿海生长红树林的土地，不包括居民点内部的绿化林木用地，铁路、公路征地范围内的林木，以及河流、沟渠的护堤林。	细分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、林业辅助生产用地共计8个二级类别。
有林地	指树木郁闭度≥0.2  的乔木林地，包括红树林地和竹林地。	附着有森林植被、郁闭度大于或等于0.20的林地，包括乔木林、红树林和竹林。
灌木林地	指灌木覆盖度≥40%的林地。	附着有灌木树种，或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2cm的小杂竹丛，以经营灌木林为主要目的或专为防护用途，覆盖度在30%以上的林地。其中，灌木林带行数应在2行以上且行距≤2m；当灌木林带的缺损长度超过林带宽度3倍时，应视为两条灌木林带；两平行灌木林带的带距≤4m时按片状灌木林调查。
其他林地	包括疏林地(  指树木郁闭度≥0.1、＜  0.2的林地)  、未成林地、迹地、苗圃等林地。	1、疏林地：附着有乔木树种、郁闭度在0.10～0.19之间的林地。 2、未成林地：指未达到有林地标准但有成林希望的林地。 3、固定的林木和木本花卉育苗用地，不包括母树林、种子园、采穗圃、种质基地等种子、种条生产用地以及种子加工、储藏等设施用地。 4、无立木林地：包括采伐迹地、火烧迹地和其他无立木林地。 5、宜林地：经县级以上人民政府规划为林地的土地。 6、林业辅助生产用地：指直接为林业生产服务的工程设施（含配套设施）用地和其他具有林地权属证明的土地。

2、国土和林业部门对林地的界定冲突

从上表可以看出，林业部门对林地的界定较国土部门多样且详细。除此之外，由于国土和林业部门分别在不同时期单独进行土地调查，加之二者在土地调查时所采取的调查方法、区划面积等存在差异，致使二者最终的土地分类标准存在冲突之处。例如国土部门认为其划分的园地、部分其他土地并非林地，但往往被林业部门界定为林地。同时，林业部门认定的宜林地、林业辅助生产用地通常被国土部门认定为非林地。上述冲突导致了实践中普遍存在林业部门界定为林地而国土部门未认定为林地或者国土部门界定为林地而林业部门认定为非林地的现象。

3、目前实务操作中的处理

我国现行法律法规未明确林地的认定部门。经我们走访各地国土和林业部门，多数地方的国土和林业部门对林地的界定各执一词，认为应以本部门的分类为准，但也有个别地方的林业部门认为应以国土部门的分类为准。

根据《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（详情参见下文），对于国土部门认定为未利用地而林业部门认定为宜林地的土地，应采用“林光互补”用地模式，在不改变土地的林地性质的前提下，施工期按临时占用林地审批，运营期以租赁方式使用林地。

综上，我们理解，除上述情形之外，如果光伏发电项目使用的土地被林业部门界定为林地而国土部门未认定为林地的，应以林业部门分类为准，依法向林业部门办理使用林地手续；如果该等土地被国土部门界定为林地而被林业部门认定为非林地的，应取得主管林业部门是否须依法办理使用林地手续的明确意见并遵照执行。

4、解决方式的建议

2015年8月26日，国家林业局向国土资源部移交国务院确定的重点国有林区林权登记资料，国土资源部向国家林业局提供2014年度最新遥感监测影像成果和第二次全国土地调查相关成果。这意味着双方进行数据资料共享，不动产统一登记迈出了关键一步。

为从根本上消除上述部门间对林地的界定冲突，建议国土和林业部门进一步推广和深化数据资料共享，统一对林地的界定标准和面积统计。另外，国土和林业部门可以联合开展下一次全国土地调查工作，采用相对统一的技术手段和方法，实现国土和林业部门土地利用规划“一张图”工程。

二

国土和草监部门对草原界定的冲突及解决

根据《土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）》，国土部门将草地定义为生长草本植物为主的土地，具体分为天然牧草地、人工牧草地和其他草地。根据《草原法》，草原指天然草原和人工草地。

同上，由于国土和草监部门的双重管理现状，我们在以往的项目中遇到同一地块在国土部门被划定为未利用地但被草监部门认定为草原的情况。鉴于我国现行法律法规未明确草原的认定部门，我们目前在实务操作中的处理方法和建议的解决方式同林地相关部分，此处不再赘述。

三

林业局新规

2015年11月27日，国家林业局颁布了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，规定了光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地；对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质；光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

从上述规定中我们不难看出：

（1）

光伏发电项目的电池组件阵列可以使用的林地类型仅局限于上述禁止使用之外的林地。

（2）

对于林业部门确定为宜林地而国土部门划定为未利用地的，应采取“林光互补”的模式，在不改变土地的林地性质的前提下，施工期按临时占用林地审批，运营期以租赁方式使用林地。

（3）

除（2）的情形之外，光伏发电项目的电池组件阵列使用其他类型林地应依法办理使用林地及建设用地审批手续。

囿于上述规定并未明确“林光互补”的具体模式，如果我们在法律尽职调查工作中遇到此种情况，建议走访主管林业部门以了解其对“林光互补”模式的监管意见。

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作者简介：

金平亮律师，毕业于浙江大学，主要业务领域为公司法、外商投资、证券法、交通运输等基础设施建设项目方面的法律事务，行业涉及能源、交通运输及基础设施建设、IT、高科技、农业、食品等。

刘 璐律师，毕业于对外经济贸易大学。主要业务领域为公司、证券、外商投资等基础设施建设项目相关法律事务，行业涉及金融、新能源、医药、高科技等领域。

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