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??? 摘 要 作为世界军事变革的“领头羊”，美军以晋升考核、职业教育、岗位分类、岗位轮换、联合军官、薪酬福利、退役安置为核心框架，逐步构建了一个环环相扣、互为支撑的军官职业化制度体系，成为美国特色国防与军队建设思想的一大亮点。 本文首发于国防参考 微信号：jfjbgfck 作为世界军事变革的“领头羊”，美军以晋升考核、职业教育、岗位分类、岗位轮换、联合军官、薪酬福利、退役安置为核心框架，逐步构建了一个环环相扣、互为支撑的军官职业化制度体系，充分体现了工业化时代军队人才队伍建设的基本规律，成为美国特色国防与军队建设思想的一大亮点。 深入研究和解读美军军官职业化的制度架构和建设实践，对于积极探索和科学构建中国特色的军官职业化制度，具有重要的启示意义。 1严格规范的晋升考核制度美军军官晋升考核制度始于20世纪初的“鲁特改革”，美国国会1947年、1954年和1980年分别通过的《军官人事法》《军官等级限制法》和《国防军官人事管理法》，全面推行了“选升或淘汰晋升”制度，规范了军官人事任命的程序和标准，确定了每个军衔军官总数、军官晋升比率、晋升目标以及职业生涯的服役时间等规定，从而建立起了符合美国武装部队职业发展特点的军官晋升考核制度。 从运行机制上看，美军在军官的任职阶段采取了不同的人事任命制度。少尉到中尉的初级军官晋升采取“分散选拔制度”，由军官所在单位指挥官批准；上尉到少将的中级军官晋升采取“集中选拔制度”，由各军种临时组建的集中选拔委员会进行评定；中将以上高级军官晋升则采取“提名审批制度”，晋升人选须经国防部长推荐、总统提名和参议院审批三道环节，才能就任。
从制度设计上看，美国国防部和各军种人事部门在军官晋升方面并无决定权，仅负责军官实力和档案管理以及个人贡献评估等事务性工作，全军上尉到少将军官的继续服役、军衔晋升、院校教育和岗位任命等重大人事任命，主要由各军种临时随机抽调专家组建的集中选拔委员会根据军官考核报告、综合表现记录和军官实力需求等标准，来确定军官个人的职业发展前景。委员会成员通过对军官的几轮信任度投票，遴选出最合适的候选人，提交上级批准；得票最低的几位将被淘汰。整个晋升选拔过程严谨正规、有序高效，不仅增大了人事腐败的成本和难度，而且也通过具有竞争力的“选择性晋升”，做到了选人用人的公平、公开、公正，为军官安心服役提供了充分的安全感、方向感和荣誉感，促进了人才队伍的“精英化”和“职业化”水平。 此外，中将以上高级军官的任命须经国防部、总统和国会三道关口的制度设计，则充分体现了“分权制衡”的核心理念，实现了用人建议权、决策权和审批权的相对分离，避免了军队人事权的过度集中导致的制度腐败，有效确保了“文官治军”制度的稳定。 2科学精细的岗位分类制度依据工业化时代精细化的专业分类管理规律，美军各军种根据自身特点，主要按照兵种部门和职能领域的专业分工，实施了详细的军事专业分类制度，为不同兵种专业设置了不同的岗位编码、技能要求、准入条件和等级标准，涉及军官军衔、教育水平、任职经验等具体规定。 例如，美国陆军将所有军官都纳入“机动、火力与效果”“作战支援”“部队保障”和“特殊兵种”四大专业领域，并将各专业领域又细分为40个具体的职位类别，包括26个兵种部门和14个职能领域，所有军官均有相应的岗位代号。 在军事专业和职位分类制度的基础上，美军各军种将所属军官大体分为通用指挥军官、有限指挥军官和特业军官三大类，并为其建立了相应的职业生涯发展模型，内容涵盖基础教育、岗位任职、职业培训、兵种发展机会、地方院校或研究生教育计划、跨部门任职等多个环节，形成了一个网络化的军官职业生涯管理体系，使每名军官都能较为清晰地掌握自己未来职业生涯的关键路径节点和岗位任职需求，进而提高了军官职业发展的透明度和可预测性。 例如，《美国陆军军官职业发展指南》就为所有兵种部门和职业领域军官、准尉和预备役军官，设置了明确的职业发展模型。陆军装甲兵、步兵等兵种部门军官通常为一般指挥军官，可担任各种指挥职务，既可在机关工作，又可在战斗部队任职，晋升道路较为顺畅，最高可晋升至上将；通信和情报等作战支援部门为有限指挥军官，通常只能担任专业部门领导，不能担任作战部队的主官，一般最高可晋升至中将；特业军官主要是军医、牙医、护士、卫生勤务军官、补给军官、牧师和军法军官等特业参谋或技术职务，可直接被任命为中尉，但不能担任指挥职务，最高军衔一般为少将。 然而，美军通用指挥军官、有限指挥军官与特业军官的分类标准是相对的，分类标准会随着战争形态、技术发展和环境要求的变化而不断调整完善。例如，美国海军最初将情报、气象和密码等信息密集型部队纳入作战支援兵种序列，所属军官也归到有限指挥军官类别。 为顺应信息化战争需要，重点强化“情侦监”等信息力量的地位作用，美国海军作战部于2009年将情报部与通信部合并重组为“制信息权”部，把海洋气象、网络作战、密码破译等信息力量整合为独立的作战兵种——“制信息权部队”，并为相关领域军官设置了编号为“18XX”的岗位编码，使其成为与水面作战、水下作战、海军航空兵、特种作战地位同等重要的海军“第五大作战支柱”，从而为海军信息化人才的职业发展创造了广阔的空间。 3全员覆盖的职业教育制度人才的吸引和保留问题，并不完全取决于物质待遇和薪酬福利，其关键在于相关政策制度能否使官兵的人力资本随着服役时间的延长而实现最大化的增值效应，从而解决其去留之忧。美军以“精英领军、全员覆盖”为核心导向的职业教育制度，就是最好的例证。 自19世纪中后期开始，美军逐步建立了精英化的职业教育体系，从职业发展路径的入口和出口均设置了较高的准入标准，从而确保了未来军官队伍整体素质的精英化和职业化水平。首先，从职业发展路径的入口处，美军初级军事院校对入校学员的选拔，设定了严格的体能、心理、学习测试和淘汰机制，确保了未来军官队伍的整体素质高于社会其他行业的从业人员。 例如，美国西点军校不仅要求新生入学前学习成绩优秀，而且也必须经由总统、副总统、国会议员、州长等高级官员推荐，然后再通过院校考核和挑选，才能取得入学资格。在学习期间，学员淘汰率很高。第一年新生淘汰率为23%，最终能完成4年学业的学员仅为入学学员总数的70%。 其次，在职业发展路径的关键出口处，美军秉承“终身教育”以及“教育就是最好福利”的基本理念，为军官提供了充分的教育机会和宽松的教育条件，使其可在军、地各类高校以攻读学位、参加高级研讨班和短期客座研究等多种形式求学进修，进而使军官的经验、阅历和能力等“人力资本”能够随着军衔的晋升、岗位的轮换和教育水平的提高而实现“阶梯化”的增值效应，确保了军官即便退出现役也会成为整个社会的精英阶层。 佩剑与徽章。
以顶层人才的素质指标为例，美军现役40名上将，硕士学历为32人，约占80%，其中双硕士以上学历为16人，约占41%，专业涵盖国家安全战略、国际关系、管理学和工程学等多个领域，“专业化”和“多能化”水平较高，为美军全球战略的实施提供了重要的思想保障和智力支撑。 在此制度下，中高级军官由于经历过多轮的职业教育和岗位历练，其能力素质普遍高于整个社会同等人才的平均水平，即便退出现役也是人才市场的“抢手货”，而上尉以下年轻军官由于教育程度和能力素质有限，其退出现役反倒需要政府的扶持和补助，因此也就有效解决了年轻人才的保留问题和中高级军官退役安置的重大难题，确保了军官队伍的稳定。 4平衡流动的岗位轮换制度自1899年“鲁特改革”开始，美军逐步构建了相对健全完善的军官“岗位轮换”制度。这种“旋转门”式人事制度主要分为工作岗位交流（主要指军政军令系统的岗位轮换，如兵种、部队、机关和院校之间的人才交流）与地区岗位交流（主要指内陆与边远艰苦地区、本土与海外驻军的轮换），规定军官在部队或机关连续工作时间一般不超过4年，海外执勤时间一般为12～18个月，少尉到上校工作岗位的调动频率平均在6次以上，进而形成了军官任职岗位的常态化流动机制。为使军官了解政府有关工作，熟悉高层决策过程并直接参与国家国防政策的制定，美军还有计划地将优秀军官派到政府部门工作。 这一制度重在利用“一体化”的杠杆优势，打破各部门、各地区、各领域之间“条块分割、各自为政”的孤立失衡状态，特别是消除地区、岗位和部门之间职权、待遇与生活水平差异对军官职业发展预期的负面效应，从而实现各类人才之间的动态平衡，充分调动各级军官长期职业发展的积极性和进取心。 在此制度下，军官会把精力主要放在提升自身能力素质，而非谋求特殊工作岗位之上，因为即使通过努力获得某一职位，也不会任职较长时间，更不会获取额外利益，因此也就解决了某一工作岗位“调不进、派不出”的难题，消除了制度腐败的根源。 用美国第41任陆军部长鲁特的话来说，“我们之所以要定期进行岗位轮换，就是要彻底结束过去参谋机关军官普遍存在的与世隔绝和近亲繁殖状态”。此外，这项制度最大的贡献就是通过军官的交叉任职，打破了军政军令系统的界限，促进了各类人才的良性互动，为战后历次改革提供了坚实的制度保障。作为美军军令系统的核心——联合作战司令部是“力量使用方”；军政系统的核心——军种部则是“力量提供方”。 通过岗位轮换制度，“力量使用方”的需求能及时有效反馈给“力量提供方”，使军政系统决策可及时反映基层部队的动态需求，进而影响军队建设；另一方面，“力量提供方”的最新理论成果，也可及时反映给“力量使用方”，有效指导战场实践，进而提高军力运用效率。 5一体高效的联合军官制度工业化时代战争实践表明，依托单一军种赢得战争胜利的模式已成为历史，因此，持续强化联合作战能力，成为美军军事战略转型的最显著特征，也是其人事体制改革的基本方向。美军通过1986年《戈德华特·尼克尔斯法》和2007年《约翰·华纳法》，逐步建立了相对健全完善的联合军官制度，在用人导向、资格认证和来源渠道方面进行了制度创新。 一是树立了联合优先的用人导向。《戈德华特-尼科尔斯法》强化了参联会主席和联合作战司令部司令在选人用人等重大问题上的发言权，并建立了联合军官培养、选拔、晋升和任用管理机制，规定联合军官晋升比例不得低于军种同级军官，不经联合培训和联合岗位任职不得晋升为将军等规定，进而结束了各军种部对联合参谋部等联合机构的干扰和操控，真正实现了军政军令分离，使美军在海湾战争和科索沃战争等局部战争中，发生了脱胎换骨般的转变。 二是设计了“弹性灵活”的资格认证。2007年通过的《约翰·华纳法》建立了联合资格军官管理制度，通过联合资格标准分数计算公式来计算军官的联合资格分数，使军官从担任军种学院、后备军官训练团和候补军官学院学员等职业生涯起始阶段就可累积联合资格分数。 此外，该法案还根据联合资格军官标准，授予军官不同的资格等级，每一等级联合资格积分都是取得下一等级资格积分的基础。这一制度在承认以联合职位任职时间为基础的传统联合军官成长路径的基础上，把军官的联合资格素质和能力作为重要依据，从而更加符合人才成长规律。 三是形成了“双轨多元”的来源渠道。为保证拥有足够数量的联合军官，美军规定了两条发展路径。第一条是传统型联合职位委派路径。军官在联合职位上任满一个完整的3年任期，并需完成联合专业军事教育后获得任命。第二条是经历型联合职位委派路径。与第一条发展路径相比较，这种路径更加注重军官的联合职位任职经历，使其无需在联合岗位上服满一个任期，只需达到相应的累积积分要求，就可成为联合资格军官，其最大的贡献在于拓宽了联合军官资格认证的获取途径，特别是为预备役人员提供了获得联合军官资格的机会，从而增加了联合军官制度的灵活性，形成了“一体化”的选人用人机制。 在这些更具操作性的政策制度指导下，美军联合军官的职业发展路径更为清晰明确，提升比例高于其他同类军官，其职业发展空间更加广阔。美军联合军官编制数量约为9000个，岗位遍布国防部长办公厅、国防部以及参联会和联合作战司令部等联合机构，其中少校和中校各占40%，上校占17%，将官占3%，专业领域涵盖战略、作战、管理、情报和后勤等方方面面，为美全球战略提供了关键的人力支撑。 6动态调整的薪酬福利制度薪酬福利是衡量军官职业化水平的重要标志。美军主要依托福利经济学和国家补偿理论，来设计军官薪酬福利制度，并根据《联邦政府雇员工资对比法》有关规定，以国家公务员和私营企业中从事相同工作人员的工资标准作为参照系，根据劳力市场价格的动态变化，来确定军人薪酬基数和生活待遇水平，强调“武装部队必须在工资和职业前途上同国家其他职业竞争，才能获得高质量的人员补充”。 总体来看，美军军官的薪酬福利主要由四部分组成。一是军人的固定工资，包括基本工资、生活补贴和住房补贴等，约占薪酬福利的65％，其中基本工资占50％；二是特殊津贴，即各类勤务津贴，占总数的5％左右；三是福利，占总数的10%左右；四是退休金，占总数的20％。在此制度下，美军工资每年根据物价上涨指数进行调整，其薪酬制定原则是基本工资要高于80%民间类似人员的收入，同时军人还享受种类繁多的家庭福利、医疗保健、教育培训、物质补偿、就业扶持、保险计划、住房贷款和安葬待遇等优惠保障计划。 例如，现役军人家属21岁以下子女和退休军人及家属，也可享受大部分免费医疗。美军官兵包括预备役军人，每年都享受有一个月的假期，平时累计假不得超过60天，战时不得超过90天（根据每个月休假两天半计），休假可免费乘坐军用飞机，乘坐民航可享受25%~50%的减价票，乘坐火车和长途汽车也享受减价票。现役和退役军人团体人寿保险分别开办于1965年和1974年，是以现役和退役军人为对象的保险，范围包括死亡（投保最高为20万美元，最低为10万美元），每月保险费分别固定为16美元或8美元。这些福利制度最大限度地解除了军人的后顾之忧，充分体现了军官职业的特殊性，是美军军官职业化制度的核心支柱和主要标志。 7弹性灵活的退役安置制度在军官退役问题上，美军依托优势竞争理论，有计划安排即将退役军官从事“第二专业”甚至“第三专业”，提供大量培训和就业经费，保证自主择业军官在与地方同级人员竞争中保持优势地位，这些待遇包括：一是领取军官退役金，退役金的计算方法，按现役工资的百分比计算，并随工资的增加而增加；二是提供上学深造机会，设立了名目繁多的奖学金，既可在服役期间使用，也可用于退伍之后的学习；三是提供从事第二职业的技能，为退役军官设立各种协助再次就业的组织机构，提供咨询和各种帮助；四是提供医疗卫生保险和人寿保险等相关福利待遇；五是提供伤残军人福利待遇和因公殉职军官抚恤，从法规方面保障他们的基本生活、医疗保健以及可能的培训与就业。 美军军官退役安置方式包括自谋职业和政府任职两种。由于美军军官职业教育主要采取的是“精英化”的教育模式，军官社会地位较高，退役后一般都是许多社会部门争相吸收的对象，1年内找到工作的占退役军官总数的60%，主要受雇于私人企业和事业单位。比较年轻的尉官，在就业培训经费的支持下，退役后一般都选择重新进入大学攻读学位，毕业后再谋职业。 此外，退役军官还可申请到国防部和退伍军人事务部等政府相关部门工作，这些军官多为尉官或伤残退役军官。针对这部分军官的实际情况，美国政府制定了一系列优惠政策，使其在就业方面比社会人员享有更多的优越条件。例如，在职业竞争考试中，退役军人比其他人员多加10分；残疾程度超过30%的，只要达到基本工作要求，就可免试；政府雇用的警卫、通信和管理人员，优先从退役军人中招聘，只有当招收数量未达指标时，才考虑社会人员；对参加过战斗、在特定期间服役、获某些奖项的退役军人优先安置。 作者：付征南 |
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