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实行行政执法人员资格制度，是贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，深化行政执法体制改革的一项重要措施。各地正在探索中。普法网法宣在线大编辑综观各地行政执法人员资格确认工作，总结归纳为以下几点不足之处：一、确认行政执法人员资格和核发行政执法证件的主体相同，两者之间缺乏互相制约、互相监督；二、行政执法人员资格确认和核发行政执法证件几乎是同时进行，影响行政执法考试的严肃性；三、将行政执法证件等同于行政执法资格证书，失去了行政执法人员资格确认的本来意义；四、确认行政执法资格的条件和核发行政执法证件的条件相同，使行政执法资格确认流于形式。产生上述问题的原因在于，国务院有关文件对行政执法人员资格制度缺乏明确规定，理论上还缺乏深入细致地研究。有必要对行政执法人员资格确认中的有关问题进行探讨。 第一、关于建立行政执法人员资格制度的依据：行政执法资格一词最早始见于1996年4月15日《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国行政处罚法＞的通知》，该通知指出，要“加强执法人员的资格、证件和着装管理，停止合同工、临时工从事行政处罚工作。”2004年3月22日，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》规定，“实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。”2005年7月9日国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005]37号）又指出：“对各行政执法部门的执法人员，要结合其任职岗位的具体职权进行上岗培训；经考试合格具备行政执法资格的，方可按照有关规定发放行政执法证件。”这是目前国务院的三个文件对行政执法资格的规定。此外,温家宝总理在全国依法行政电视电话会议讲话中指出,要“实行执法人员资格管理制度,不合格的一律不得上岗执法。”由此可以看出，有关法律、法规和规章并没有对行政执法资格的确认作出规定，行政执法人员资格的相关规定仅仅停留在政策层面上。同时还可以看出，国务院有关文件对行政执法资格的内涵等并不明确，在操作中存在很大的困惑和争议。国务院及其所属部门的文件也没有对行政执法资格的确认作出明确规定。各地对行政执法资格的确认方式也不统一。 第二、关于行政执法人员资格的概念：资格是指从事某种活动所应具备的条件、身份等。行政执法人员资格简称为行政执法资格，是指行政执法人员从事行政执法活动应当具备的条件。从资格本身的含义来讲，应当是可能性，而不是现实性；是权力能力，而不是行为能力。行政执法人员资格，是行政执法人员从事行政执法活动的前提和基础。行政执法的资格确认亦称行政执法资格的授予或认证，是指政府法制机构或行政执法部门对所属行政执法人员从事执法活动的客观条件或权力能力予以确认的活动。行政执法部门的工作人员、取得行政执法资格的人员和行政执法人员应当是三个不同的概念。取得行政执法资格的人员其人数应当少于本部门的工作人员，行政执法人员其人数应当少于本部门取得行政执法资格的人员。并非所有取得行政执法资格的人员都是行政执法人员。确立行政执法人员资格制度的目的就是为了通过设立执法准入门槛，增强行政执法的严肃性，规范行政执法行为，提高执法水平和质量，最终达到依法行政的目的。确立行政执法人员资格的意义还在于执法人才储备、法律知识的储备和执法尊严的提升。 第三、关于行政执法人员资格确认与核发行政执法证件的统一与分离：行政执法资格的确认与行政执法证件的核发在时间上是统一还是分离的问题，目前有两种观点，一种认为，行政执法人员资格确认与行政执法证件的核发应当分离。其理由是，行政执法资格是从事行政执法活动的基本条件，是从事行政执法活动的可能性，而不是现实性。行政执法资格的确认近似于法律职业资格的确认，根据有关法律的规定，初任法官、初任检察官和从事律师职业活动，必须通过司法考试取得法律职业资格，但取得法律职业资格未必就能担任法官、检察官和律师。另一种认为，核发行政执法证件其实就是确认行政执法资格，行政执法证其实质就是行政执法资格证。 第四、关于行政执法人员资格条件的问题：确认行政执法资格其实就是审核行政执法人员从事行政执法活动的前提条件。确立行政执法人员资格应当有明确的条件或标准，而不应当是抽象的、人为的或者想象的。目前，不少地方将行政执法人员的资格条件与核发行政执法证件的条件二者等同，这种做法是值得研究的。行政执法资格的确认标准就是行政执法人员的资格条件。行政执法资格是行政执法人员从事执法活动的必要条件和基本条件，而不是全部条件。行政执法人员的资格条件与取得行政执法证件人员的条件是不同的，前者是“预备或后备执法人员”，后者是“现役执法人员”；前者是权利能力，后者是行为能力。 目前，各地把行政执法资格的条件基本上界定在法律知识层面，以法律知识的考试合格作为确定行政执法资格的条件。这种作法尽管容易操作，但不够科学、合理。取得行政执法资格，应当具备机构条件、编制条件、政治品德条件、学历条件、公共法律知识考试合格条件等。 第五、关于行政执法资格确认的主体问题：目前，由于法律、法规和规章乃至规范性文件都没有对行政执法人员资格的确认作出规定，在实际工作中，确认的主体也是多种多样的。 列举两个实情 1、行政执法人员所属行政执法部门的上级行政执法部门，如《安徽省行政执法人员资格认证和行政执法证件发放管理办法》第三条规定，省政府各行政主管部门负责本系统行政执法人员的资格认证工作。由上级行政执法部门确认下级行政执法部门所属行政执法人员的执法资格虽然比行政执法部门自行确认较为科学、公正，但仍然不能将统一的法律知识考试作为资格审核的条件。而且由省级行政执法部门或上级行政执法部门确认行政执法人员资格仍然存在着掌握条件不一、各行其是的问题，确认行政执法人员资格标准和条件的统一性和权威性的问题还没有解决，还会出现条件不一、标准不一的情况。因此，上级行政主管部门确认行政执法人员资格仍然不是上策。 2、本级政府法制机构，由本级政府法制机构确认本级政府所属行政执法部门行政执法人员的执法资格，可以在本行政区域内开展统一的法律知识考试和考试，解决了效率问题，但考试的方式和掌握的标准可能宽严不一，容易流于形式；法律知识考试、考试的成本可能相对过高，最终使行政执法人员资格确认工作失去意义。 第六、关于确认行政执法人员资格的形式问题：确认行政执法资格的形式是确认行政执法资格的标志性条件。目前,行政执法资格确认的形式概括起来有以下几种：以核发行政执法证件作为确认行政执法资格的标志，随着《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施，这种做法已不符合行政执法资格确认的内涵和依法行政的要求。在这种情况下，实际上不存在行政执法资格确认的专门程序。用核发行政执法证件作为行政执法资格的凭证，实际上就是没有行政执法资格，没有发挥同行政执法资格特有的作用；以参加政府法制机构组织的公共法律考试并成绩合格，取得行政执法资格证作为取得行政执法资格的标志，行政执法资格的确认实际上是行政执法人员法律知识水平确认。行政执法资格的背后是法律知识水平，但仅仅有法律知识水平从事行政执法活动还是不够的，如知识经验的积累和工作岗位等，都是执法的重要条件；以在行政执法人员资格确认表签注意见并盖章作为取得行政执法资格的标志 ，用这种形式确认行政执法资格还不是上策。以参加政府法制机构组织的公共法律考试并成绩合格，取得行政执法资格证作为取得行政执法资格的标志较为科学。 第七、关于行政执法资格确认的程序问题：行政执法资格确认的程序是指确认行政执法资格的步骤和阶段。总结各地行政执法资格确认工作，可以将行政执法资格确认的程序归纳为以下几个步骤： （一）提出申请 （二）审核资格 （三）培训考试（领导干部无纸化学法用法考试平台） （四）核发证书 行政执法人员资格确认与核发行政执法证件实行分离制。拟从事行政执法工作的人员，经培训考试合格的，由主持培训、考试的国家或省级政府法制机构发给行政执法资格证书。虽然取得行政执法资格，但未经所在行政执法部门任命的，依然不能从事行政执法工作。各级政府法制机构根据工作需要，只能从已经取得行政执法资格的人员中任命行政执法人员，按规定核发行政执法证件，实际从事执法业务活动。 |
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