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摘要：商业银行是目前参与PPP项目的各类主体中为其提供资金量最大的金融机构，基于银行资金的特别属性，本文将对商业银行甄选PPP项目的原则、参与方式及风控手段进行说明，以使各方更为了解商业银行为PPP项目提供服务时的主要过程和考量因素。 商业银行是目前参与PPP项目的各类主体中为其提供资金量最大的金融机构——当然，提供资金也是商业银行针对PPP项目主要的服务模式。从商业银行本身来看，其参与PPP项目的方式主要有两种，第一种就是通过信贷的方式支持PPP项目；第二种方式是借由理财产品募集个人投资者的资金，而后通过资管计划等渠道投资到PPP项目中——2013年，国家陆续放开了商业银行业理财管理计划的直接融资，这给予了银行更多的方便，从此，商业银行可以直接把资产端和资金端对接，形成更为多样化的投资组合。不过，无论以哪种方式进行PPP项目投资，商业银行对资金安全性的要求相对而言都比较高——因为PPP项目周期较长且各类风险较多，故而“安全性”也是银行指导自身参与PPP项目投资的最基本评价原则。所以基于银行资金的特别属性，我们将对商业银行甄选PPP项目的原则、参与方式及风控手段进行说明，以使各方更为了解商业银行为PPP项目提供服务时的主要过程和考量因素。 虽然国务院在今年2月6日发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中特别提出：鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品。但是出于资金安全性的考虑，商业银行，尤其是国有商业银行在投资新型城镇化的过程中的投资策略还是偏于传统，具体到PPP投资，主要遵循以下几项原则。 （一）项目策略 支持符合国家及地区发展战略、政府支持力度较大、补贴制度合理完善、市场化程度较高、需求长期稳定、收益回报较好、项目现金流充足，保证、抵质押等担保充足的国家级、省级经营性、准经营性PPP示范项目。重点支持纳入国家发改委重点领域重大工程建设清单的项目、纳入国务院推进的172项重大水利工程清单的项目、国家级及省级示范项目。 （二）客户策略 重点支持股东背景雄厚、资金实力较强、经营状况与财务指标良好、公司治理机制健康完善、信用履约记录良好、具有较高的相关行业建设开发资质、拥有独立开发、经营经验并成功运作过多个成熟项目、投资、建设、运营等综合实力较强的特大型、大型建设、开发和运营企业。 （三）区域策略 重点支持经济发展水平较高、政府负债水平低、信用履约记录良好、金融生态环境良好、市场发育程度高的地区。同时还需满足PPP项目所在县（县级市）、市辖区、国家级园区（有独立财政）政府上年度一般财政预算收入与GDP收入在一定金额以上的门槛——通常大型商业银行会要求政府上年度一般财政预算收入超过20亿元且GDP收入在200亿元以上。 在以上策略的指引下，商业银行的投资最后往往会聚焦于在沿海地区或是省会城市，以及国家级、省级等资质较好的PPP项目，同时客户方往往以国企为主。此状况短期内不会改变，但随着民营企业建设能力的成熟，未来投资也会渐渐向资源利用率较高的优质民企倾斜。 从整个商业银行的体系来看，目前自有资金和资管计划投资于PPP项目的比例大致为一比一。在2016年之前直接投资于项目的笔数较多，2016年起投资于产业投资基金的开始成为主流，这主要归因于国家对建立产业基金的大力倡导。商业银行投资基本的业务操作流程如图1所示。
图1 商业银行PPP投资业务操作流程图 从图中可知，商业银行资金通常是经由证券公司或基金子公司通道进行投资，这也是配合国家对商业银行投资于非标准类投资业务监管的要求——可使银行资金的投向更为清晰，标的更为明确。 从帮助地方经济解决问题的角度来看，商业银行的产业基金主要有以实际投资于PPP项目运作为的“PPP产业基金”，以及帮助地方政府解决短期债务问题的“平滑基金”，虽然后者的部分内容也包含了前者，但是我们知道这两者的出发点是不一样的。从操作层面来看，PPP产业基金通常是基于合作机构或政府部门要求，协同对接证券、保险、AMC等机构资金，联系私营资本方及地方平台公司，为PPP项目包提供一套整体的融资业务解决方案，其具体的交易结构如图2所示：
图2 商业银行PPP产业基金交易结构图 平滑基金，是以委托贷款方式，投资于政府债务置换、专项支持项目、过桥融资项目、PPP项目前期融资支持等，旨在为政府或实体公司提供过渡性融资支持，实现地方政府债务平稳过渡、配合政府融资平台转型、推动地方重点领域项目、PPP项目等的实施。其典型交易结构如图3所示： 此外，考虑到银行资金在未来的退出，以及进一步盘活银行资金以使其参与到更多的PPP项目投资中，PPP项目投资的“非标转标”操作也是银行在投资于PPP项目时需要充分计划的。因银行资金目前对接的项目一般都符合《资产证券化业务基础资产负面清单指引》的要求，且基础资产、原始权益人的信用、资质也较为优质。故只要这些资产经市场化评估可产生稳定的、可预测的现金流收人，资产的相关数据容易获得，那未来也可通过资产证券化的方式对项目进行操作。进而实现资产卖断、信贷资产出表。
图3 商业银行平滑基金交易结构图 风险控制是商业银行管理PPP项目投资的一大核心工作，从投前到投后皆有详尽的工作指导方案，方案中具体的考量内容主要有以下几点： （一）宏观政策风险 PPP项目涉及的基础设施和公共服务领域基本由国家主导，因此我行需密切关注、深入分析国家宏观调控政策、产业、财税、金融等相关政策调整、相关行业投融资体制改革、经营管理体制改革、价格机制改革等对项目的影响。一些亲经济周期性行业易受经济增长速度、发展状况影响而使市场需求、产品价格出现波动，故也需特别关注。 （二）对项目方进行审查评估 PPP项目涉及的参与方众多，在项目审查时需对一些主要参与方的履约能力与信用状况等做深入的分析与风险评估。PPP项目由地方政府与社会资本合作开展，对于地方政府，应着重考察分析政府的财政实力、负债水平、偿债能力、契约精神、财政支持政策变化、信用履约记录、补贴到位的及时性、足额性及可持续性、该地区的金融生态等级等，对项目收入不能覆盖成本和回报要求、但社会效益较好的PPP项目，应确保财政补贴纳入预算，避免套用PPP模式变相圈钱。对于社会资本方（包括投资方、建设方、运营方等），需要重点分析其资金实力、技术水平、经营状况、财务指标、行业经验、信用记录、管理水平等因素，涉及跨板块经营的企业，还应对其各个经营板块的经营情况进行分析。不同行业的PPP项目须符合国家及各银行信贷政策中对客户、项目的准入要求及其他信贷条件和管理要求。 （三）项目合规性审查 需加强对项目审批、参与方资质及相关合同的合法有效性的审查，以及对项目立项核准、操作程序、土地环保等方面的审查，确保各项手续齐备合规有效。确保项目规划核准、采购等审批文件须合规完备，政府购买服务的参与主体、内容、方式、程序和管理机制及相关合同应符合国家相关法律法规要求。项目及参与方须符合国务院、财政部、银监会等相关部门对于政府债务、融资平台的相关管理规定。 （四）项目现金流审查分析 根据项目所属行业的政策与市场风险、项目本身的完工与经营风险，严格测算项目未来收益和现金流——加强对项目资金流转模式、资金回笼模式分析，做好项目可行性、相关预测值合理性、项目盈利能力、偿债能力的分析评估，确保未来现金流能够全覆盖贷款本息。在特许经营权有效期内，合理确定贷款期限，贷款期限应该与政府实际履约能力、出让计划、回购协议、项目建设与运营进度、收益现金流测算相一致。不得将未纳入财政预算管理的政府支出作为项目收益来测算项目现金流，不得因项目收益已纳入财政预算管理而忽视对借款人或项目本身的风险状况和现金流的测算分析。 （五）贷后监控与管理 某行作为唯一授信行的，可要求企业将该行授信项目对应的经营性资金、财政补贴资金（偿债基金）全部在该行开立的账户回笼并优先用于还贷。有多家银行提供授信的，在我行回笼比例应不低于我行授信份额占比。账户资金须做到专款专用、封闭管理、实时监控，确保项目资金的回流用于归还我行贷款。尽可能取得社会资本方提供的各类担保等第二还款来源，鼓励创新担保方式，探索以特许经营权、购买服务协议预期收益等作为担保，落实有关法律手续，争取与客户签订收费账户监管协议，由放款行对收费账户的资金使用进行管理。 此外，对于融资金额较大、投资回收期较长的项目，银行间通常会积极采取“银团”方式或与其他金融机构共同参与的方式进行协作，以有效分散风险。PPP项目从立项到完工、运营、移交，是一个科学的系统工程，各阶段相辅相成，建立对项目全生命周期的管理机制，多层次、多角度地统筹全局，动态管理运作模式中的各环节，可以更有效地及时发现问题、控制授信风险。 总得说来，商业银行能够以单纯的“资金参与”的形式服务于PPP项目并以此创造多赢，主要还是出于自身的融资成本低的优势，当然，商业银行资管在这过程中也发挥了重要的作用。但从政策层面看，国家对于银行资管资金投向的限制也在日益加紧——2013年起3月25日，银监会曾下发《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》，明令要求：理财资金投资非标准化债权资产的余额在任何时点均以理财产品余额的35％与商业银行上一年度审计报告披露总资产的4％之间孰低者为上限。今年7月下旬，银监会在下发至各商业银行的《商业银行理财业务监督管理办法(征求意见稿)》中除了对以上限制又做了再次明确，还对期限错配、自有资金担保等方面做了进一步约束。不过即便如此，银行巨大的资管体量对于目前国内的PPP融资需求而言还是可以发挥重要作用的。同时，借助于资产证券化等“非标转标”工具，商业银行也可以在项目投资上创造更大空间。预计未来的几年商业银行仍将担当PPP投资的主力。 从PPP业务发展趋势上来看，商业银行未来会倾向于参与到更为市场化的PPP项目中——即依托现金流及市场评估而选择出的PPP项目，而非依赖于政府隐形信用的项目。如前文所述，如PPP项目现金流符合市场化运作的条件，其对应的基础资产也将更为符合《资产证券化业务基础资产负面清单指引》的要求，进而商业银行就可为自身表内、表外挪腾已投放之PPP资产的空间，参与到更多PPP项目的投资中。同时，商业银行也需加强与信托、券商、基金、保险等潜在PPP参与机构投资者的协同，为银行增加参与PPP的灵活度，进而增加优质项目来源以及更好地做到风险缓释。长远来看，商业银行通过参与PPP，绑定的不应仅是资产投放本身，更重要的在于落实国家意志、社会责任，在服务于社会的基础之上再而获得政策、监管溢价——这在国内的与国外有着天然的土壤区别，所以PPP中的后面两P，商业银行如何去点燃社会资本的价值，将是未来的重要探索方向。 |
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