|
（李少华 知远战略与防务研究所助理研究员） 美国陆军PPBE流程是国防部PPBE流程的一个组成部分，也是陆军管理内部资源的主要程序。其总体框架主要包括三个方面的内容：一是与国防部PPBE系统保持有效沟通与互动，以实现两者之间的完整对接；二是运用“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”三个核心模块，对本军种内部资源进行分配与管理；三是以管理决策包为主要决策工具，促使其总体框架保持协调稳定的运行。（参见图1）
一、陆军PPBE总体框架概述 美陆军PPBE总体框架反映了陆军规划、计划、预算和执行流程的运行，以及该流程与国防部PPBE流程之间的联系。其中，在规划（PLANNING）阶段，国防部长办公室与联合参谋部人员依据国家安全目标与资源限制来考察美国的军事态势，并制定国防与军事战略，最后生成能够满足战略需求的指导文件：部队发展与兵力运用指导文件以及国防规划与计划指导文件。而陆军为响应以上文件，主要以陆军概念战略文件为核心，提出未来陆军作战概念，并运用这些概念推动陆军实现转型，以便应对不断变化的国家安全环境带来的挑战。 在计划（PROGRAMMING）与预算（BUGETING）阶段，国防部由部长办公室成本评估与计划鉴定处处长负责未来年份国防计划（包括11个主要国防计划）与预算的制定工作。每个计划包括一组计划要素，这些要素能够反映国防部部队或保障任务。计划要素负责确定特定的活动、项目或职能，包括了实现目标或计划所需的财政与人力资源。计划要素允许国防部部长办公室与国会工作人员进行跨军种分析。而陆军部总部也有自己的成本评估与计划鉴定处处长，负责陆军一体化计划与预算程序，并制定目标计划备忘录与预算报告。该处长除要与国防部部长办公室一起审查预算，并共同为总统预算的编制提供支持外，还负责组织相关陆军机构制定符合国防计划要求的陆军子计划（如表1所示）。
表1：未来年份国防计划的计划与子计划以及陆军倡议者 在执行（EXECUTION）阶段，陆军部总部将概算报告递交给国防部部长办公室之后，将严格遵照执行。陆军部总部可以在不转移资金的同时，转移属于拨款范围内的军事与文职人员。但其他人员与资金方面的任何变更行为，必须由国防部部长办公室进行批准。尤其是在总统预算递交给国会之后，预算年度中的人员与资金方面的变更会受到更为严格的控制。 二、通过交互式管理，确保陆军PPBE流程与高层PPBE流程之间的完整对接 在总体框架中，美国防部PPBE流程与陆军PPBE流程之间建立了对下指导与对上协调的连接机制。一方面，国防部与参联会分别以国防部指令（DODD）7045.14与参联会主席指示（CJCSI）8501.01为依据，对陆军PPBE流程进行具体指导。另一方面，陆军PPBE流程也要为国防部PPBE流程提供必要的输入，来表达自身对资源利用的诉求。 （一）运用政策指导、集中控制与日常管理相结合的方式，对陆军PPBE流程实施指导。 美国防部指令7045.14对国防部在PPBE流程中的政策指导、集中控制与日常管理等方面，做出了明确规定。在政策指导上，该指令指出，国防部“运用四年防务评估报告、部队发展指南、计划指南及预算指南指导规划、计划、预算和执行流程。”美陆军也强调，陆军PPBE能够与联合战略规划以及国防部部长办公室所做的规划保持协调，并与国防部部长办公室的计划以及预算直接相连，负责编制并维护国防计划与预算的陆军部分。陆军预算与执行军事代表在国会审查国防部预算期间，担任陆军拨款倡议者，协助编制陆军财政预算文件，并准备提交国会审核；在执行期间，监控预算执行情况，并有针对性提出规划、计划与预算的调整方案。同时，陆军他还负责在各个层级的司令部当中支持陆军的规划、计划制定以及预算的准备与执行，并为规划、计划与预算程序提供反馈信息。在集中控制上，指令强调，国防部长在高级审查组的协助下制定集中控制政策。集中控制主要包括制定主要政策决议、定义规划目标、发布计划指南以及分配资源等。集中控制可以在PPBE全部流程中，为陆军提供有效的需求输入标准，防止陆军与国防部之间在资源分配以及时间安排上出现矛盾。在日常管理方面，国防部副部长将运用自己指定的管理流程，对PPBE系统进行日常管理与监管，这就为国防部各军种、各机构提供了统一的日常管理模式。美陆军PPBE流程在这一标准的管理模式中，可以及时校正与国防部的偏差。 （二）发挥优先事项的牵引作用，促使陆军在PPBE流程中与参联会保持沟通与协调。 优先事项是美军各军种PPBE流程所要确定与实现的核心，它决定着本军种所需装备、兵力与保障的最佳组合。按照参联会主席指示8015.01的规定，各军种、司令部、国民警卫局要积极加入参联会的战略规划系统，为国家军事战略与联合战略能力计划（JSCP）的制定，输入本军种所需的优先事项。该指示强调，参联会主席就军种部和其他国防部组成部门的项目建议和预算草案与战略计划确定的优先事项以及为作战司令部和国民警卫队确定的优先事项的符合程度，向国防部长提出建议。而且，作战司令部在起草国家军事战略、联合战略能力计划和进行净评估时，也要向参谋长联席会议主席提供输入。这就要求美陆军军种部及其各层级作战司令部必须及时向参联会、联合参谋部以及各联合司令部，提供本军种的《计划目标备忘录》与“综合优先列表”等内容，以确保优先事项得以纳入计划、预算与执行环节。 三、以“规划”、“计划与预算一体化”及“执行”为核心模块，确保陆军PPBE总体框架在远、中、近期的有序运行 从长期来看，美陆军“规划”是美军总体规划的有机组成部分，可以从陆上为国家军事战略提供必要支撑。从中、近期来看，美陆军PPBE流程将计划与预算进行了合并，主要是为了及时确定并实现陆军高层所需的优先事项，同时也是为了便于在陆军内部各组织、系统与职能部门之间进行资源的合理分配。此外，美陆军将“执行”分为项目执行与预算执行两个部分，以利于为计划与预算提供及时的反馈信息。 （一）“规划”突出部队的长远建设，为国家军事战略提供稳定性性的支撑。 战略本身具有长期性与稳定性的特征。陆军“规划”旨在为“陆军部队支持国家军事战略，确定规模，设计结构，配备人员并提供装备、训练与维持。”陆军主要通过制定并执行相关的“规划”文件，对本军种建设进行长期规划。这些文件主要包括陆军规划、陆军战略、陆军规划优先事项指导、陆军规划指导备忘录、陆军现代化战略、陆军战役规划、军事需求能力规划以及研究发展与采办规划等。这些规划文件主要以国家安全战略、国防战略、军事战略以及联合概念文件为指导，并为其提供支撑。其中，陆军未来作战概念是美陆军规划的重点，这些概念将长达几十年的周期纳入考虑范围。以美陆军在2010年8月发布的《美国陆军作战概念》为例，它描述了在2016至2028年的时间框架内，美陆军战役与战术力量发展与运用的重点。该概念文件将构成了一个分析基础，该基础可用于确定能力空缺与解决方案，这些解决方案在通过陆军能力集成与发展系统得到研究并批准之后，将构成陆军资源分配决策的基础，为计划、预算与执行打下良好基础。 （二）“计划与预算一体化”强调在优先事项与政策之间达成平衡。 陆军计划与预算是一个一体化的决策流程，负责生成计划目标备忘录/概算报告。在中期（2-5年），计划与预算一体化流程在部队需求的指导下分配预期的资源。该程序按照陆军资源分配政策与优先顺序，在各种相互竞争的需求之间分配预期的人力、资金与装备，确保各种需求的资源配备能够达到合理且可执行的水平。在近期（0-2年），该一体化程序将把计划需求转变成人力与资金预算请求。当在拨款与人力授权书中得到确定之后，这些资源便可以用于执行经批准的计划，并将资源分配决策转变成国会授权拨款申请。陆军一体化计划与预算流程与国防部部长办公室审查共同为总统预算的编制提供支持。总统预算提交给国会之后，陆军便在国会听证会上提出预算的陆军部分并为之辩护。 （三）“执行”旨在及时、高效的实现计划与预算目标。 “执行”包括项目执行与预算执行两个部分。通过项目执行，陆军能够运用资源以便达到经批准的计划目标，并基于及时反馈信息来调整资源需求。陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构将利用所提供的人力与资金执行经批准的计划。他们将审查预算的执行情况，统计通过拨款与管理决策包所拨配的资金的使用情况，并作出报告。由负责采办、后勤与技术的陆军助理部长通过陆军系统采办审查委员会以及大型自动化信息系统审查委员会对指定的采办计划进行里程碑审查。通过预算执行，管理资金并将资金录入账目，以便执行经批准的计划。陆军将对资金与人力进行管理与核算，以便执行已获得批准的计划。陆军将检查陆军部总部、陆军司令部、项目执行办公室以及其他执行机构利用分配的资源达成计划目标的效果。通过陆军联合对账计划，陆军将强化财务会计与管理工作，以便确保财务报告能够准确地反映预算的执行结果。陆军、国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会将利用预算执行反馈信息，以便在陆军预算的审议期间调整资源需求。 四、以管理决策包为主要工具，增强陆军PPBE全流程中的资源利用效能 陆军PPBE流程主要目标是确定、申请并获取在执行国家军事战略的过程中，完成陆军指派任务所需的财政与人力资源。而陆军管理决策包则是其关键的资源管理工具，从总体上负责记录并提供所有的陆军资源数据。管理决策包将为现役陆军、国民警卫队、后备队以及文职工作人员描述计划的能力（时间跨度为9年）。 （一）管理决策包为陆军PPBE流程提供了高效的资源管理平台 管理决策包记录着大量资源信息，包括：规定与一项计划事务相关的军事以及文职人力与资金；展示相关的陆军司令部所需的资源以及相关的拨款；为资源支出提供的理由说明。在陆军PPBE流程中，各层级均可以根据相应管理决策包中的资源记录情况，协助制定相关计划。例如，陆军部总部能够运用其管理决策包制定计划，并在执行经批准的计划的过程中，检查计划实施结果。他既可以运用管理决策包将陆军部长以及陆军参谋长的决策及其优先事项与下列材料联系起来：记录国防部部长办公室中的军种未来年份国防计划账目；记录陆军机构以及设施中的陆军管理结构账目。他还可以运用管理决策包来连接规划、计划、预算与执行企业系统中的重要系统，例如结构与人力分配系统、陆军授权文档系统以及陆军训练需求与资源系统。其中，陆军训练需求与资源系统的产品是陆军个人训练计划，阐述有效的训练需求以及相关的训练计划。此外，其他层级的单个管理决策包也记录着取得某个预期结果所需的资源，负责阐述某种特定的组织、计划或职能，并专门适用于下列资源管理领域中的一个：编制装备修正表单位任务；编配与装备表单位任务；武器与情报系统的采办、投入使用以及维持；特别可视性计划。 （二）管理决策包为陆军PPBE流程管理资源提供了灵活性 管理决策包负责记录展示计划与预算所需的9个财政年度的人力与总偿付专款授权。各个财政年度所讨论的计划年度或预算年度事项，取决于管理决策包的关注点是否落在上述计划或预算之上。因此，管理决策包具有预算年度增量与计划年度增量。这两个增量的不同主要体现在陆军在人力与资金方面具有的灵活性。在计划年度或计划目标备忘录年度期间，陆军部总部在总体军事财年年终兵力方面受到国会的制约。陆军部总部通过平衡工作量与可用的资金来确定并批准文职人员工作年度水平。同样的，陆军部总部仅通过总偿付专款授权而非单项拨款来限制计划资金。这些特点允许对先前计划好的人力与资金进行重新分配，以便满足不断变化的需求。例如，在后来的计划目标备忘录或预算提案中，陆军部总部能够按照需要在管理决策包、拨款与陆军计划要素之间转移计划年度资源。在执行过程中的灵活性，则反映在允许为未做预算的需求提供资金，以便满足作战条件下未能预见的需求或变更。 （三）管理决策包与自动化PPBE系统的结合减少了运行成本 管理决策包与自动化PPBE系统结合行成了一个规划、计划、预算与执行数据库系统，组织并记录着9个年度的资金与人力数据以及12个年度的部队数据。他包含部队、资金以及人力等多方面的信息，是名副其实的陆军资源记录数据库，可以为面向国防部部长办公室、管理与预算办公室以及国会的国防部规划、计划、预算与执行数据的提交提供支持，并向国防部部长办公室递交陆军计划预算。他在陆军部总部层级的计划与预算程序中，实现了事务处理自动化与信息系统标准化。同时，他还能够充当业务情报分析工具，以便于支持陆军部总部中的战略规划、计划与预算。这对于陆军总部的规划、计划、预算与执行业务流程十分重要，能够提高战略预测分析能力，在计划需求与平衡资源之间需求最佳结合，有效降低成本并减少资源浪费。 （平台编辑：蒋佩华） |
|
|
来自： 昵称36377086 > 《战略规划》
