“法不溯及既往”原则

□ 胡建淼

2016年2月6日,中共中央国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》),其中最为敏感的一项内容是:“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。”由此就引发了关于“封闭住宅小区是否应当破墙开门”的争论。

人们对于新建住宅要推广街区制是没有异议的,争论聚集在“已建成的住宅小区”是否要“破墙开门”的问题。媒体上出现了不同声音:说这是“侵犯公民的私有财产和物权”者有之；说“住宅安全和安宁谁能保证”有之；说“政府大院能否带头破墙”有之……

此时正好时值最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释(一)》正式实施。最高人民法院(通过民一庭)作出了一定的回应:针对道路公共化是否会与现行的物权法相违背的问题,“目前,党中央、国务院提出的这一意见属于党和国家政策的层面,涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题,还有一个通过立法实现法治化的过程。”这一回应是告诉大家,党中央国务院发布的《意见》目前还处于政策层面,没有转化为立法之前暂不会对大家的权益构成影响。这一回应对于上述争论的“降温”起到了较好的作用。

然而我想补充的是:即使某一天在党中央国务院《意见》的指导下进入立法层面,或许是修改城乡规划法,抑或制定一个新法,在法律适用上也应当坚持“法不溯及既往”原则,大家同样不用担心自己已有的物权被侵害。

首先我要表明的是:我非常赞同中共中央国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,推广街区制,告别封闭住宅小区。封闭住宅小区是农耕时代的产物,现在已经处于21世纪工业化、信息化和新型城镇化的新时代。城市建设的“魂”就是“通”。开放式的街区制,有助于节省土地的使用,缓解交通拥堵。

问题在于,当某一天这一精神转化为法律时,封闭住宅小区是否就必须“破墙开门”?我以为不然。这就与“法不溯及既往”原则有关了。

所谓“法不溯及既往”,系指一项法律制定生效之后,它只能约束此法律生效之后所发生的事项,有关机关不得以此为依据重新处理此法生效以前的事项。

中国自古就有“法不溯及既往”的思想和法例。新中国建国以后,我们一直以“法不溯及既往”为原则,以“部分溯及”为例外。2000年我国制定了立法法,“法不溯及既往”才作为普遍原则被普遍确立。立法法第84条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”2015年修正后的立法法第93条继续保持了原有的规定。这一规定的完整涵义是:第一,所有法律、法规和规章都不得溯及既往,这是总原则；第二,在下列两个条件下才可例外:(1)法律、法规和规章作出了可以溯及既往的“特别规定”；(2)这一“特别规定”是基于“更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益”。

那么,为什么世界上大多数国家都把“法不溯及既往”原则确定为一项法治原则呢?理论基础有三:一是为了社会秩序的稳定。如果法可以溯及既往,那就意味着以前依据旧法所建设起来的法律关系都可以随时被新法打破,一个祖父手上的房屋买卖,房屋几经易手,时隔60年后又可能被宣布无效,所有人必须退出房屋,一切恢复到原始状态……那社会就没有稳定可言了；二是为了公民的安全。公民行为的合法性是根据行为时的法律来评判。如果法可以溯及既往,那就意味着公民今天作出的一个合法行为,明天可以被重新认定为违法行为来加以追究；三是为了让人们对自己的行为结果可以预期。只有坚持“法不溯及既往”,人们用行为时的法律来判断是非,社会成员才可预期和把控自己行为的后果,从而保持社会的秩序。

根据“法不溯及既往”原则,我们应当如何落实中央关于“推广街区制”的精神呢?

第一,修改城乡规划法以及有关配套法规,新申请建设封闭住宅小区的,一律不予许可。第二,已建的封闭住宅小区,不适用新法规定。根据物权法规定,封闭住宅小区的建筑、设施所有权和土地使用权属于业主所有,没有业主的同意,不得破墙开门。第三,在业主同意的条件下,国家可以通过征收程序(包括给予补偿),改造老住宅区,以与新规划接轨。

所以,我们不能用“运动式”的行政手段来推广“街区制”,要本着“法不溯及既往”的原则,运用法治思维和法治方式来逐步推广,直至完全实现开放式的“街区制”。