|
政府产业基金是由各级政府主导设立，大部分或全部资金由政府出资，通过市场化方式运作的政策性基金。根据国家发改委《产业投资基金管理暂行办法》（2008），产业投资基金按投资领域不同，分为创业投资基金、企业重组投资基金和基础设施投资基金三个类别，政府产业投资基金也可分为这三种类别。相比较市场化产业基金，政府产业基金主要有以下几个特点：一是非营利性，即不以营利作为基金的首要目标，体现政策性、引导性与市场性的统一；二是较少直接投资，主要通过参股子基金的方式间接投资产业项目；三是具有明确的政策性限定，即对于投资行业、地域和运作期限等有明确的限定性规定。 一、省级政府产业基金发展基本情况 浙江省在设立政府产业投资基金方面的探索较早，1993年，便成立省内首家省级政府产业投资基金--浙江省科技风险投资基金。2006～2013年，相继成立了浙江省铁路投资基金、浙江省创业风险投资基金、浙江省海洋投资基金和浙江省创业强省基金。2014年，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确提出专项资金逐步退出竞争性领域，引入市场化运作模式，引导带动社会资本增加投入。在此基础上，浙江省将专项资金由235项整合归并为54项，并利用清理的专项资金和财政资金发起设立浙江省信息经济创业投资基金、浙江省农业发展投资基金、浙江省转型升级产业基金和浙江省天使梦想基金。截至目前，浙江省已设立了九支省级政府产业基金。 （一）基金规模还小于发达省市 目前浙江九支省级政府产业基金总体规模为272.3亿元（如图1所示），只有湖北省（2151亿元）的12.7%，江苏省（523亿元）的52%。其中规模最大的省转型升级产业基金为100亿元，与湖北长江经济带产业基金（2000亿元）、江苏工业和信息产业投资基金（300亿元）相比也还存在较大的差距。虽然重庆市七大市级政府产业基金总体规模只有179.7亿元，但由重庆市产业引导基金联合社会资本发起设立的重庆市战略性新兴产业股权投资基金同样采用引导基金模式，规模达到800亿元，远超浙江省级产业投资基金规模总和。与之相类似，浙江省由省铁路投资基金发起设立的浙商产业投资基金规模只有50亿元。 （二）资金来源以财政拨款为主 在九支省级基金中（见表1），省科技风险投资基金和省铁路投资基金由省财政资金和社会资本合资成立，省转型升级产业基金、省农业发展投资基金、省创新强省基金和省天使梦想基金全部由财政拨款设立，省信息经济创业投资基金初期资本由财政拨款和省金控公司筹资组成，省海洋投资基金和创业风险投资基金则分别由省金控公司和省财务开发公司出资设立。 （三）由省金控集团主导基金日常管理 根据法律结构，目前国内省级产业基金主要分为事业法人制、公司制和有限合伙制三种，三种结构的特点（见表2）。省级政府产业基金的管理运作模式主要有五种（见专栏1），大体可分为自主管理和委托管理两种方式。浙江省级产业基金都采用公司法人制，省科技风险投资基金、省铁路投资基金、省海洋产业投资基金、省创业风险投资引导基金采用自主管理方式，其余四支基金委托省金融控股投资管理有限公司负责运营管理。除省铁路投资基金、省科技风险投资基金和省创业风险投资引导基金外，其余六支基金均由省金融控股有限公司履行主要出资人职责，主导基金的日常管理。 （四）以参股投资和直接投资为主要投资方式 当前政府产业基金主要有参股投资、融资担保、直接投资、投资保障、风险补助五种，分别适用于不同的投资范围（见表3）。目前，各地省级政府产业基金更多采用参股投资、融资担保和直接投资三种方式。由引导社会资本投资为主的功能定位决定，浙江省级产业基金以参股投资省内各地市政府基金和市场化子基金为主要投资方式。对于浙江省具有战略性、基础性和引领性的重要领域，以及重大产业项目和上市公司的定向增发，则给予了部分直接投资比例。 （五）对于参股子基金和项目的限制条件较少 从全国看，当前各省市对于参股基金和投资项目所设条件主要包括参股子基金注册地、注册资本、法律形式、投资阶段和投资区域等（见专栏2）。当前浙江省级产业基金对于子基金的法律形式基本没有限制，对于投资阶段、子基金注册地和投资区域则有不同要求（见表4）。但总体而言，浙江省级产业基金投资条件还较为宽松。 二、省级政府产业基金运作模式和机制存在问题 （一）基金投资的引导力还有待增强 根据浙江省级产业基金披露的参股基金（见表5），省级产业基金参股的区域基金为省内各地市政府发起成立的产业基金，参股的市场化子基金部分也为地方国资投资公司发起设立，大多限定或倾向于投资本地项目。因此，当前省级产业基金采用“切块式”投资地方基金的方式，并未能有效地改善财政资金使用效率，同时未能在源头上有效控制各地重复投资建设，起到产业引导和供给侧调节作用。 （二）基金投资产业方向还有待凝聚 当前浙江九支省级产业基金对于投资领域的设定相对较为宽泛（见表6），存在较多领域重叠交叉，所参股的市场化子基金和区域基金也大都投资领域较广，各级投资管理者对于产业的选择空间较大。相比较湖南、重庆等地（见表7），浙江在环保、航空、健康等细分产业还缺乏省级投资基金，致使浙江对于特定重点产业的投资保障相对不够到位，资金支持的精准度也相对较弱。 （三）基金杠杆效应还有待增强 重庆战略性新兴产业股权投资基金和湖北省长江经济带产业投资基金都采用了三层资本机构（见专栏3），引导基金按照不低于1:1或1:3的资金配套比例广泛吸引保险资金、养老资金等金融系资金、国家部委专项资金、全国性资产管理机构资金、央企资金等。与之相比较，当前在浙江省级产业基金运作中，绝大部分基金采用两层和单层资本架构（省铁路投资基金发起设立的浙商产业基金投资部分行业子基金，采用三层资本架构），引进的大型机构投资者的数量相对偏少，规模也相对较小，基金的杠杆效应还有待增强。 （四）基金管理和监管还过于集中 当前浙江省级产业基金中，省海洋产业投资基金、省创新强省基金和省天使梦想基金主要由省金控公司作为主要出资人履行投资决策和项目评审职责，省信息经济创业投资基金、省农业发展投资基金、省转型升级产业基金和省创业风险投资引导基金采用“管委会+基金公司”运作模式，其中管委会的日常工作均由财政厅负责，基金的考核监督主要由省金控公司或省财务开发公司主导。这形成了浙江七支省级产业基金的管理-运营-监管都集中于财政系统内部，很可能引发三个问题：一是与省产业政策协调程度受限，特别是与发改、经信、科技、环保、商务等部门在规划、项目、信息、政策保障等环节的衔接配合程度降低；二是缺少有效的公开信息披露和外部监管机制，容易引发管理者失控问题；三是受托运营机构过于集中不利于形成竞争性的基金管理人市场，通过比较竞争提高基金投资效益。部分省级产业基金管理见表8。 （五）考核和激励机制还不尽完善 当前浙江产业基金的绩效考核纳入公共财政考核评价体系，更加注重使用的安全性，但各个省级政府产业基金的目标、运作机制、产业类型大不相同，还缺乏针对不同类型政府产业基金的详细考核办法。浙江省级产业基金管理团队的收入主要是按投资项目的固定比例（一般为8‰左右）提取管理费，对于管理团队的奖励机制主要通过基金公司向省金控公司申请，经基金管委会批准后方可生效，缺少明确的绩效奖励比例规定，存在一定的不确定性和不规范性，而且事后激励程序也影响了奖励措施的时效性，不利于形成有效的正向激励。 三、优化省级政府产业基金运作模式与机制的对策建议 （一）应进一步扩大省级基金规模，增设新兴产业领域基金 逐步将省级预算内支持工业、服务业、农业产业、科技创新等领域的专项资金，以及中央扶持产业发展等方面的切块资金，纳入用于增加省级引导基金规模。今后省财政对符合条件的经营性领域的财政资金投入优先采用产业基金投资方式。省级产业基金实现的收益及退出资金，原则上要继续用于补充引导基金，实现滚动发展。应该努力探索建立财政投入、国资收益、基金增值和社会资本投资及捐助等多渠道并举的滚动投入机制。积极推进浙江省级产业基金向上对接国家相关产业基金、国家部委专项资金，积极引进国开行、央企、保险资金等大型机构投资者，同时鼓励省内大型国企与省级产业基金合资成立母基金，结合国有企业政策，增设航空、健康、基础设施、文化旅游、环保等领域产业基金。扩大基金资本架构，增强基金杠杆效应和带动社会资本能力。 （二）完善省级产业基金投资方向与产业发展政策的衔接机制 在现有省级产业基金内部，通过与国内外专业投资基金的合作，成立投资方向专一明确的子基金，通过向子基金派驻董事、制定基金管理办法、基金后期监管等措施引导和规范子基金投资方向，使其体现浙江产业发展规划与产业政策导向。在此基础上，可以考虑增设若干个专业化省级产业基金，加强对于重点产业的资金支持。在基金投资决策中，进一步发挥主管部门熟悉产业政策、了解投资项目情况的优势，积极推介相关领域重点项目，建立备选项目库，实行动态更新，与省级产业基金合作的股权投资基金，均可免费共享省级备选投资项目库信息，并自主做出投资选择，同时探索省级产业主管部门管理专业产业基金的可能性。市县级政府及有关部门也应及时发布本地区产业发展规划、重点项目投资信息，做好项目对接和服务工作。建立省有关部门、受托管理机构、持股主体和企业间的信息沟通机制，及时发现和防范存在的问题和风险。 （三）进一步推进基金管理和监管分开 在委托省金融控股投资管理有限公司管理的同时，逐步将部分政府产业基金委托给其他专业的管理公司经营，委托第三方中介评估机构定期进行考评，通过管理绩效的竞争性比较，择优选择委托管理团队。在此基础上，财政部门作为政府产业基金财务监管部门，对基金预算进行审查和监督，检查基金资金使用。相关行业主管部门提出投资项目计划，并对基金的投资行业和项目进行审核和绩效考评。股权投资基金备案管理部门作为业务指导部门，督促政府产业基金加强制度建设，构成“财政部门-行业主管部门-备案机构”辅助的体外监管系统。 （四）进一步优化产业基金考核激励机制 根据政策和产业导向、资金杠杆效应、基金价值和收益、风险控制等考核要求，针对不同类型的省级产业基金设立差异化、可操作的考核指标和权重。在此基础上，制定详细的奖励激励办法，针对投资目标完成情况给予管理团队不同程度的奖励和处罚措施，对于符合条件的投资项目和团队，可直接执行相应的奖励措施。对于较好地兼顾政策导向和投资收益的参股子基金，给予合作投资基金在一定期限内按照初始价格优先购买政府产业基金股份的权利，提高股权投资基金与政府产业基金合作的积极性。 （五）加强基金管理人才的引进培育 加大对基金投资相关领域人才的培养、引进和使用力度。积极支持省级产业基金通过市场招聘、部门抽调等方式引进熟悉金融创新、资本运作、拥有行业背景、精通现代管理的基金投资人才。各级政府及有关部门要在落户、居住、子女教育、医疗和出入境管理等方面为高端产业基金管理人才提供便利服务。提升现有基金管理人才素质，通过在浙江省有条件的高等院校开设创业投资专业课程，以及与国内外知名院校合作办学等多种形式，加强人才队伍的培养。鼓励相关专业部门与专业投资基金及基金管理团队达成人才培养协议，通过交流、委托培养等多种形式加强省内专业股权投资人才队伍建设。 （六）加快推动省内股权投资基金集聚发展 根据全省金融业、现代服务业发展布局，在钱塘江金融港湾和宁波梅山保税港区海洋金融小镇建设股权投资基金、投资机构及中介机构聚集区，提高集聚效应。通过政府引导基金运作，积极鼓励基金加基地、孵化加投资等各类创新型基金运作模式，努力提高投资基金体系创新发展效率。支持省内其他设区市探索建立投资聚集区，促进区域股权投资基金发展。积极推动股权投资机构与银行、证券、保险和互联网金融等机构间的业务交流和合作，推动投贷联动、投保联动等多种创新模式，鼓励和支持相关科技金融产品创新。鼓励商业银行在浙江开展股权投资基金并购贷款业务，支持其依法依规以信托方式投资于股权基金。 课题主持人：朱李鸣 课题组成员：施纪平、郎金焕 王一峰 课题执笔人：朱李鸣 王一峰 |
|
|
