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规划逸语|连载《多规演义》第二回
顶层设计哪家强 ——多规的龃龉与协调（二）
失掉了国土规划的建委后面的命运也是一波三折，4月刚刚被计委逆转了国土规划，5月就和其下的“国家城市建设总局”、“国家建筑工程总局”、“国家测绘总局” 的部分机构和“国务院环境保护领导小组办公室”合并，成立城乡建设环境保护部。
1988年5月，撤销“城乡建设环境保护部”，设立“建设部”，并把国家计委主管的基本建设方面的勘察设计、建筑施工、标准定额工作及其机构划归“建设部”。前文也提到过在这时候，双重管理的城市规划终于回归建设部管理，此处不再敷述。
三十年河西、三十年河东，真是天理循环。大跃进那年结下的仇怨，在三十年后，终于扬眉吐气、扳回一城，薅到了计委的羊毛。
宜将剩勇追穷寇，不可沽名学霸王。一年后的1989年，建设部推出了《城市规划法》，用于明确城市规划的地位，提升城市规划权力。顺便说一句，这也是至今唯一一部专门针对规划的立法，是城市规划从业者的最后碉堡。
在这部法律里，建设部抛弃了被夺走的国土规划，推出城镇体系规划作为替代品。“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。”
建设部这次谨慎了许多，没有再用国土规划这种高大上到超出信任的名字，而是用了一个技术性很强的“城镇体系”。总算是没有再被上演逆转，但缺点是这个叫什么体系的东西在外界看来毫无兴趣。
说回计委，面对城市规划的咄咄逼人，自然要大力加强国土规划进程的推动。1990年2月，国家计委会同有关部门编制完成了《全国国土总体规划纲要（草案）》。到1993年底，全国30个省（区、市）、223个地（市）、640个县开展了国土规划编制工作，分别占当时全国省、市及县总数的100%、67%和30%。
诡异的是，国家土地管理局还是一直刷不出存在感，硬是拖到计委把国土规划编的差不多了，才在同年出台了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》，并在其中增加了规划的期限应与国民经济和社会发展长期计划相适应，要为国民经济与社会发展提供土地保障。这时的土地利用总体规划从麦田骑上了墙头，迎风摇曳，却依然低调。
正式的《土地利用总体规划编制审批规定》则是等到土地管理局合体消失前的最后一刻，才一鸣惊人。这时的编制目的也不再说为国民经济与社会发展提供土地保障，而是“贯彻‘十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地’的基本国策”。显然，这是隐忍多年后的有备而来。
几个月后的1998年，国务院机构进行了相应调整，国土规划的职能也被划给了由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局、和国家测绘局共同组建的国土资源部。
鹬蚌相争后的人生赢家。
同年，作为新贵的国土资源部便以迅雷不及掩耳盗铃之势迅速修改《中华人民共和国土地管理法》，并制订了《中华人民共和国土地管理法实施条例》。
其中《土地利用总体规划》的相关内容从两条扩展到了一整章十四条。“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”
而土地利用总体规划的编制原则是：
1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地； 2）提高土地利用率； 3）统筹安排各类、各区域用地； 4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用； 5）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
一头一尾是重点，果然是颠扑不破的真理。土地利用总体规划的核心其实就是“把根留住”。以保持足够的耕地数量为目标而特意订制的系统性多层级常规化的专业规划，据我所知仅此一家，可谓是我国的独创。
“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”
于是，在《土地管理法》里，土地利用总体规划和国民经济和社会发展计划的关系就变成了，我按你的计划要求编制用地规模，但是你也得把我的用地规模写进你的发展计划去。也就是说我认你做老大，但你也要给我面子。而土地利用总体规划和城市规划所谓“衔接”的潜台词也就变成了，你先按照我的用地规模规划，我再按照你的用地性质规划。也就是说，你认我当老大，我也会给你面子。
当时三者的关系，在土地利用总体规划眼里的高下立判。
调整后的利益格局变成了这个样子：计委（此时已更名发展计划委员会）手里有一个国民经济和社会发展规划，但没有了空间规划；建设部手里有一个城市总体规划，和一个城镇体系规划；国土部手里有一个国土规划，和一个土地利用规划。其中国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、国土规划、和土地利用规划是既可以全国也可以地方的全尺度规划，虽然不是最大，但国土部拿到了最多和最好用的牌。
这时候的国土部手里攥着一个土地利用总体规划自己关起门来玩，还拿着一个国土规划和大家一起玩，自留地和公家地分的相当清楚，而且进退有道伸缩自如。不愧是国土部，在土地问题上最中国特色接地气。
而此时，三规的时代也正式到来了。
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