一般而言，行政机关作出的程序性事项通知或告知行为，也即过程性行政行为或程序性行政行为，因不具有终局性，往往不被法院受理和审查。对此类行政行为，学理上还有一个名称，叫作“不成熟的行政行为”，譬如树上结的果实，要对果实进行品味评价，须待果实成熟以后，不成熟的果实难免青涩，不能真正反映果实的味道和品质。中国有个成语叫“盖棺而定”，体现的也是这个意思。 行政行为成熟性原则，是指行政行为必须发展到一定的阶段, 即已经达到成熟的程度, 才能允许进行司法审查。“成熟性原则”为美国司法判例所创造，在1967年之前，（美）最高法院不愿意审查任何法律、规则或者行政机关观点的非正式说明，除了当事人在强制执行诉讼中试图对其行为进行抗辩的时候；但在1967年Abbott Laboratories v. Gardner一案中，成熟性原则发生了重大转折，（美）最高法院修正确立新的成熟性标准，或说“Abbott标准”，即“对于这个问题，最好是以双重的视角进行分析，我们既要评估这些争点是否适合于司法判决，也要评估在暂时停止法院审理时当事人遇到的困难。” 观察我国行政诉讼实践，最早对行政行为成熟性的审查，可追溯至赖恒安诉重庆市人民政府不予复议上诉案。该案中，最高法院审理认为，由于涉案报告需待上级主管部门审批，其内容尚未最终确定，对原告的权利义务并未产生实际影响，故该行为属不成熟的行政行为，不具有可诉性。自此，最高法院通过该裁判实际上确立了行政行为成熟性标准，即“正常行政程序的最后阶段已经完成”。 最高法院行政庭原审判长蔡小雪法官对此解释，之所以设定这样的标准，主要是为了防止法院过早介入行政程序，这符合司法权与行政权分立制衡原则，而且也有助于确定原被告争议的准确内容和性质。（蔡小雪·行政审判与行政执法实务指引） 此后，行政审判实务的主流观点，倾向于该类程序性行政行为不具有可诉性。 另在“北京八达岭野生动物世界有限公司不服北京市城市管理综合行政执法局关于治理整顿户外广告通告案”中，原告因不服被告北京市城市管理综合行政执法局在其发布的《关于治理整顿大型户外广告的通告》中将原告设置的广告列入“非法设置的单立柱、落地式户外广告的清单”中，向法院提起撤销之诉，要求法院撤销该行政行为。 受理该案的北京市西城区人民法院在裁定书中旗帜鲜明的表达了对“行政行为成熟性”的坚持，“行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，因被诉行政行为系被告在集中治理整顿本市行政区域内单立柱、落地式户外广告的过程中所采取的阶段性行为，不符合可诉行政行为的成熟性要求，亦没有对原告的权利义务产生实际影响，故原告所诉行为不属于行政诉讼受案范围。”据此，该院作出裁定驳回原告的起诉。 但是，随着行政诉讼案件的逐年剧增，越来越多的程序性行政行为被原告起诉至法院，而且越来越多的程序性行政行为在事实上直接影响了当事人的合法权益，程序性行政行为是否可诉再次受到关注。 一方面，基于司法礼让原则，司法权应当尊重行政机关的相对专长，行政机关在与自身主管事务相关的事实认定、政策把握方面，拥有更多的经验和优势，司法机关武断的审查和否定终将会把自己逼入囧途；另一方面，若否定“事实上受到行政机关行为不利影响的人”的诉讼资格，则会导致更多的不正义。但囿于主流观点和最高法的裁判指引，大多数案件被以行政行为尚未成熟为由驳回，但案结却争议未了，问题甚至直接指向行政机关借“程序行为不可诉”之马甲规避实质上的不作为。 如同“Abbott标准”在美国的确立历程，面对程序性行政行为不可诉原则造成的越来越多的不正义，最高人民法院也在司法实践中积极进行修正。 2009年12月14日，最高法院发布《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，其第三条规定，“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。” 2011年7月29日，最高法院发布《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，其第二条第一项规定，“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；……” 上述两部司法解释实际上对行政行为成熟性标准，即“正常行政程序的最后阶段已经完成”标准进行了变通，即对程序性行政行为或中间行为，原则上不可诉，但如果该行为对行政相对人的权利义务产生实际影响的，则可诉。 新近发布的第69号指导案例对程序性行政行为的审查以及行政行为成熟性判断作了更进一步的拓展。该指导案例的参照效力，已经逾越前述司法解释所开辟的行政许可和政府信息公开领域，成为对所有程序性行政行为司法审查的参照标准。 该案中，第三人嘉宝公司就其职工王某因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源与社会保障局申请工伤认定，并提交了峨眉山市公安局交警大队出具的《道路交通事故证明》。被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，对原告及第三人作出《工伤认定时限中止通知书》。因公安局交警大队就王某交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》，被告以未提供交通事故认定书为由中止工伤认定程序，虽系一种程序性行为，但对原告权利义务的影响事实上是终局性的，原告实际上无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼获得救济。据此，乐山市市中区法院认定被告作出的“中止通知”可诉，并判决予以撤销。 该指导案例的裁判要旨归纳为：“当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。” 诚如蔡小雪法官所言：“任何标准都有例外。‘正常行政程序的最后阶段已经完成’的标准不是绝对的。在有的情况下，尽管行政程序的最后阶段尚未完成，但行政行为已经对公民造成实质性的不利影响的，应当认为这个行政行为已经成熟。”准此以言，第69号指导案例为蔡小雪法官所谓之“例外”提供了一个实务范例。 第69号指导案例无疑是行政审判实务的一大创新，假如没有猜错，69号案例折射了最高法院关于程序性行政行为的审查从被动、形式主义立场转向主动、实质利益审查的立场。这一立场，与新修订的行政诉讼法以解决行政争议为目的，监督依法行政，侧重对行政诉讼原告诉权及事实利益的保障是一脉相承的，也是形式法治向实质法治推进过程中的一次突破。 高 山 2016年10月13日 |
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