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【问题】 如何审理行政机关拒绝履行法定职责的案件？ 【解答精要】 行政机关明示拒绝履行相对人的履职申请，人民法院可以不必判决撤销其明示拒绝的行为，直接判决其在一定期限内依法履行相对人请求的职责。尚需被告调查或者裁量的，判决被告针对原告的请求重新作出处理。 【具体阐释】 行政诉讼履行法定职责案件，具体包括不予答复、迟延履行、拒绝履行等情形。行政机关对相对人的申请不予答复或者拖延履行不置可否的，人民法院可以判决其在一定期限内履行，此种情形的裁判方式在学界和实务界意见较为一致。但是如果行政机关对相对人的申请进行审查后，明确表示不予受理或者作出拒绝当事人申请的意思表示，相对人对此提起行政诉讼，人民法院如何审理？ 对此之前存在较大争议，主要有两种处理意见：一种意见是，行政机关的明确拒绝也是行政机关行使其法定职权的结果，是一种积极的行政行为而不是不作为，不应适用责令履行判决。如果行政机关的拒绝不符合法律要件，应当判决撤销并责令重新作出行政行为。另一种意见是，行政机关违法拒绝当事人的申请，是不充分乃至错误地履行法定职责，是实质意义上的行政不作为。 第一种观点的主要理由为，对于拒绝履行之行政行为，如果法院适用履行法定职责判决，则需要解决行政行为存续力的问题。也就是说如果法院不用撤销判决把拒绝履行从法律上加以消灭，又判令行政机关对行政相对人的请求再作出一个行政行为，那么行政相对人的同一申请，在法律上会存在两个相冲突的行政行为。但采用第一种观点审理案件，行政诉讼并不能为相对人提供经济时效的法律救济，判决重新作出行政行为，仍然需要重新启动行政程序，行政机关作出什么样的行为，判决没有明确指明。相对人对重新作出的行为仍然不服的几率很高，需要再次启动行政诉讼程序，浪费时间和司法资源，不利于及时有效地保护其合法权益，而且有些时效性较强的申请，可能会因为时间的延宕导致目的彻底不能实现。所以司法实践中对这种意见的批判逐渐增多。 第二种观点中对于责令履行又存在两种做法。第一种即程序性裁判方式 ，即仅判决行政机关在一定期限内履行，但是对于履行内容，司法不做更多干涉。其理论基础在于尊重行政机关的首次判断权。该种做法的实际效果其实与第一种观点一致。与此相反，近年来，有些法院在行政诉讼中不断探索更为有效的裁判方式，逐渐出现了一些案例明确判决行政机关履行法定职责的内容、方式等，于是出现了第二种裁判方式。我们赞同此种裁判方式。此种裁判方式限制了行政机关的裁量空间，突破了程序性裁判的法律框架，法院判令被告在一定期限内履行法院明确指定的法定职责，被告没有裁量空间。此种做法虽然受到一些行政法学者的批判，但其对于司法实务解决实际问题的创新价值意义重大。对于拒绝履行的判决方式直接规定为判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责，其突破在于，一是不必判决撤销拒绝的行为，二是可以判决被告履行原告请求的法定职责，更加明确具体。这不仅仅是一种程序性裁判，更多的是实质介入，更有利于直接高效保护相对人的利益，彻底解决实质争议。最高法院对此持积极态度。《适用解释》第22条与《行诉解释》第91条均规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”后者直接沿用了前者的规定，明确了被告违法拒绝履行的，可以判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。 （撰稿：杨德润） |
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