裁判要旨案情被告：江苏省启东市人民政府、江苏省南通市人民政府。 启东红阳港至启东市启隆乡的长江段原设有汽渡，发圣公司原为该汽渡的车客渡船运输经营者。2012年5月10人，启东市政府作出批复，以崇启大桥建成通车、渡口存在的必要性已消失等原因为由，撤回了该渡口设置的行政许可。2014年，发圣公司就汽渡重设及复航事项提出书面申请，启东市政府当时的分管领导在该申请上签署了“请交通局按程序审核批准，确保安全和运营规范”的意见。2015年，发圣公司再次提交了关于筹建和经营渡口的报告，启东市政府未予答复。为此，发圣公司曾于2016年6月提起行政诉讼，南通市中级人民法院经审理后于2016年11月21日作出（2016）苏06行初86号行政判决，责令启东市政府在判决生效后60日内作出答复。同月26日，启东市政府收到该判决。 2016年12月12日，启东市政府向发圣公司寄送补正告知书，要求发圣公司在7日内补充提交汽车渡口设置可行性研究报告等材料。2016年12月29日、2017年1月5日，启东市政府分别向启东海事处、崇明海事局发送关于发圣公司申请筹建和经营渡口征求意见的函。2016年12月30日，启东海事处作出回复，认为启东市政府建桥撤渡符合渡运安全管理和交通事业发展战略，不支持设置渡口。2017年1月11日，崇明海事局作出复函，也持基本相同的意见。此外，启东市政府还于2016年12月30日向启东市交通运输局征求意见。该局于2017年2月6日作出回复，同样认为发圣公司不具备设置渡口的条件。2017年2月24日，启东市政府向发圣公司作出启政许不准字[2017]第1号不予行政许可决定（以下简称1号不予许可决定）。发圣公司不服，于2017年3月10日向南通市政府申请复议。2017年3月13日南通市政府收悉复议申请，并在2017年5月2日组织听证会对案件进行了审理。后因案情复杂，于2017年5月10日向双方当事人送达了延期审理通知书。2017年6月6日，南通市政府作出[2017]通行复第88号行政复议决定书（以下简称88号复议决定），维持了1号不予许可决定。发圣公司不服，向法院提起本案诉讼，请求确认1号不予许可决定违法，并撤销该决定和88号复议决定。 审判一审宣判后，发圣公司不服判决，提起上诉。 江苏省高级人民法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。 评析一、履行期限的法律属性 法院之所以在审查行政处理决定程序合法性时遇到困境，主要在于出现了两个性质不同的期限：一个是法院生效判决确定的履行期限，另一个则是行政法律规范中明确规定的履行期限。例如，在上述案件中，法院生效判决确定的履行期限是60日，而行政许可法在第四十二条则规定了20日、45日等履行期限。法院在确定适用哪一个期限前，应首先明确履行判决所确定的履行期限的法律属性。 （一）确定履行期限是法院依法享有的裁量权。“行政裁量”一词源自德日行政法学，系指行政机关处理同一事实要件时可以根据具体情况选择不同的处理方式。①它具体表现为两种情况：一是行政机关决定是否采取某个法定措施，此谓“决定裁量”；二是在各种不同的法定措施中，行政机关根据案件的具体情况选择哪一个，此谓“选择裁量”。②与行政裁量一样，法院在作出履行判决时，对是否确定履行期限、确定多长的履行期限也具有一定程度的“决定裁量”和“选择裁量”。有学者就认为，司法自由裁量权是法院或法官在司法活动中合法合理地进行自由选择的权力。③该观点是有成文法依据的，行政诉讼法在第七十二条规定，法院查明行政机关不履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。其中，有关“一定期限”的规定给法院确定履行期限的长短留下了相当的裁量空间，可视为“选择裁量”。在最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》（以下简称《行诉法解释》）第91条中，最高法院又进一步明确，法院“可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告的法定职责”。在这条规定中，“可以”的表述即属法院是否为行政机关确定履行期限的裁量，可视为“决定裁量”。因此，法院在作出履行判决时，是否确定履行期限，或者确定多长的履行期限，均属于法院的裁量权。但这并不是说法院就可以为所欲为，完全不顾案情的需要，恣意挥霍裁量权，而应当根据个案情况，在允许的情况下尽量确定履行期限，督促行政机关及时履行法定职责的同时，也可充分保障原告的合法权益。 （二）履行期限是司法权与行政权的交汇。“履行判决还应当确定履行期限，否则要求履行的内容就很可能得不到实现，行政主体很可能再次不作为，这样就会使得判决变得没有任何意义。”④法院在重作判决和履行判决中确定行政机关履行期限的行为显然是行使司法权的体现。而行政机关依据法院的判决依法行政，对原告的申请进行处理的行为，则是其行使行政权的范畴。一般来说，司法权和行政权具有各自的管辖范围和边界，两者既不冲突，也不交叉。但在履行期限上，两种权力却不期而遇。表面上看，这两个期限是法院确定的履行期间与行政机关依法行政履行期间之间的关系，实质上是行政权与司法权在个案中如何衔接和协调的问题。现行的法律法规对此并没有作出明确规定，学者也鲜有进行探讨。但对于法官而言，这是一个司法实践中必须加以解决的常见难题。首先，司法权的本质是判断权。⑤司法的根本职能是居中裁判。其他诸如宣传教育、维护秩序、惩罚犯罪、注重程序等职能都可归纳在居中裁判之下。这是因为居中裁判是司法享有超然地位，获得法律和事实上权威的关键。⑥在行政诉讼中，法院居中裁判的权力主要集中在对行政机关作出的行政行为是否合法进行判断。有学者指出：“中国法院所享有的司法审查权是有限的司法审查权。法院行使司法审查权的主要功能是它的监督功能，而不是对行政机关行政权力的制衡功能，法院在行使司法审查权时仍然要遵循由国家最高行政机关制定的行政法规，行政法规也是法院审理行政案件的依据。中国的司法审查是法院依法对行政机关行政活动的合法性和合理性进行的法律监督，而不是司法审判权和行政管理权之间的制约关系。”⑦因此，法院通过行政判决督促行政机关履行法定职责是履行司法判断权的行为。其次，行政权是管理权。行政权和司法权是两种截然不同的权力构成。行政权以更好地管理公共事务为目标，其追求效率，具有积极性和主动性。在程序上，行政机关应当严格依照法律规定按照法定程序履行其职责，这其中就包括履行职责的法定期限。再次，司法权有权对行政权实施有限监督。根据宪法的规定，司法权和行政权在各自的权限范围内履行自己的职责，但司法权与行政权之间并非如同两条永无交集的平行线，在任何情形下都不会有交叉。当两种权力同时指向同一个对象时，便产生了相互之间的位阶问题。如司法权相对优于行政权，司法权可以通过司法程序撤销行政权力作出的决定，甚至变更该决定。若具体案件没有进入行政诉讼程序，司法权就不具备优于行政权力的基础。只有被诉的行政行为进入诉讼程序，发生纠纷的行政行为中行政权力的合法性判断系属于法院，此时，司法权力才能覆盖行政权力。⑧事实上，当法院作出具体履行判决时，就已经踏入行政权的领地，剥夺了行政机关的部分首次判断权。司法权合理地介入行政权领域必须遵照一定的法学理论依据，才能保证司法权和行政权这两项重要权力之间的有效协调，这些法理依据体现在两个方面。第一，司法权应当尊重行政活动的专门技术性。纵观各国行政管理的现状，绝大多数行政行为的作出都须具备专门的技术，也正是由于高度的专业性，而不得不将此类工作委任于行政机关，因而司法权不宜涉及行政权的专业领域。因此，司法权不是万能的，它应当具有一定的局限性；第二，司法权不能过早介入行政领域。行政机关依据法律授予的职权管理行政事务，其对于尚未处理的行政事务有优先处理的权力，这项优先权力也是为了避免司法权主动介入行政权领域而挫伤行政机关的积极性，从而导致行政权的行使流于形式。 （三）履行期间是当事人申请强制执行的要件之一。本质上，法院确定的期限就是司法权的延伸和具体体现，该权力的实现依靠的仍然是司法权，以司法强制执行为坚强后盾。但行政判决的执行面临的情况比较复杂，因为行政判决类型中，除确定了明确金钱数额的给付判决外，绝大多数判决是要求行政机关作出行政行为，而具体内容则需要行政机关在其权限之内经裁量后确定，只有少部分判决明确了行政机关作出行政行为的具体内容。给付金钱类判决的执行相对简单，如果行政机关未能在法院确定的期限内执行生效裁判，法院可以直接从行政机关的账户上划扣。但对于需要行政机关作出行政行为的，有时内容不明确，尚需裁量后确定的，法院则无法直接强制执行。但这并不意味着法院没有任何有效手段对行政机关加以惩戒，只不过是通过一些法定的措施，督促行政机关履行生效判决。比如行政诉讼法在第九十六条就明确规定，如果行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，法院可以从期满之日起，对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款、将行政机关拒绝履行的情况予以公告、向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议等。如果拒不履行造成恶劣社会影响的，法院可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。《行诉法解释》第152条规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。人民法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行。《行诉法解释》第153条第2款规定，申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。根据上述规定，法院在履行判决中确定的期限是留给行政机关作出行政处理决定的合理期间。如果行政机关未在该期间内依照法院的判决作出相应的处理，其后果是对方当事人在法定期限内可以依法申请人民法院强制执行。故法院确定的履行期限从本质上看仍然是要求行政机关履行生效裁判的期限，与行政机关依法行政的法定期限并非同一性质。 二、履行期限是判断行政程序是否合法的依据 前文已述，行政机关依据生效判决作出行政处理决定后，如原告不服提起诉讼的，在判断该处理决定程序是否合法时，应当将生效判决确定的履行期限作为法律依据还是把相关行政法律规范作为依据？在审理发圣公司案过程中，形成了截然对立的两种观点。一种观点认为，法院既然在生效判决中确定了启东市政府履行法定职责的期限，那么该履行期限就是司法机关为行政机关作出行政行为设定的法定期限，如果行政机关未在该期限内作出行政行为，就构成程序违法。换言之，在履行判决中，履行期限就是判断行政机关履行法定职责是否程序合法的依据。该观点还认为，该履行期限还是原告申请法院强制执行的期限。因为，行政机关未在该期限内依照生效判决作出行政处理决定，原告就可以依法向法院申请强制执行。这就意味着，履行判决中的履行期限身兼两个重要功能：一是具有司法权性质的申请强制执行的期限，二是具有行政权性质的确定行政行为是否程序违法的法定期限。履行期限的特殊性就体现于此。另一部分人则对第一种观点提出反对意见，并在此基础之上形成了自己的观点。他们认为，第一种观点存在致命的缺陷，即行政机关超过履行期限作出行政处理决定的，可能面临着双重不利后果：一是法院依据当事人的申请，对行政机关未履行生效判决的行为通过罚款等方式采取强制执行措施；二是确认行政机关未在规定期限内履行生效判决程序违法。显然，履行期限本身无法承担上述两种性质不同的功能。如果按照该理解，在发圣公司案中，如启东市政府未在法院确定的履行期限内对发圣公司设置渡口的申请作出答复，法院可以依据行政诉讼法及司法解释的相关规定，对行政机关的负责人给予罚款等。同时，还可以确认1号不予许可决定行政程序违法。行政机关因一个不当行为而承受两种不利后果，这显然是荒谬的。因此，他们主张履行期限仅是原告申请法院强制执行的条件，认定行政机关履行生效判决所作出的处理决定程序是否合法的依据依然是行政法律规范的相关规定。 笔者赞同第一种观点。前文已述，虽然履行期限是原告请求法院强制执行的条件之一，属于司法权的范畴，但在履行判决中，法律赋予了法院确定履行期限的权力，这就意味着行政权需暂时让渡部分权力给司法机关。在发圣公司案中，法院认为，“一旦人民法院确定了行政机关的履责期限，即便该期限与法律、法规所规定的行政机关履责期限不一致，也因人民法院具有司法裁判权，进而在案件审理中拥有最终确定行政机关履行法定职责期限的权力，故行政机关应依据人民法院确定的履责期限作出相关行政处理决定。除非存在正当事由或不可抗力，行政机关超过该期限作出行政决定的，构成程序违法。”由此可见，判断1号不予许可决定程序是否合法的依据就应当是法院生效判决确定的履行期限，而不是行政许可法所规定的期限。2020年第11期《最高人民法院公报》刊载了发圣公司案，这也表明，最高法院是认可第一种观点的。 由于履行期限涉及生效裁判的执行和后续行政行为合法性的判断，故在确定履行期限时，法院应当谨慎行使裁量权，力争在及时保护原告合法权益、缩短履行期限和保障行政机关依法行政、给予合理履行时间之间作出平衡。 三、确定履行期限应当遵循的原则 既然确定履行期限是法院的裁量权，就应当允许法院根据个案的具体情况为行政机关设定履行期限，但这并不意味着法院就可以恣意妄为，随意为行政机关设定履行期限。在发圣公司案中，法院认为，当法律规范明确规定了行政机关履责期限的，除因特殊情形外，人民法院一般应当按照法律规范的规定确定行政机关的履责期限；如法律规范未对履行期限作出明确规定的，人民法院应结合个案具体情况，考量相关因素后，根据行政诉讼法第四十七条的规定，确定行政机关的履责期限。 （一）有法定期限的，参照法定期限。一般而言，行政程序的相关规定会为行政机关履行法定职责设定明确的履行期限。例如，履行行政复议法定职责的，应当在60日内完成，履行政府信息公开法定职责的，应当在20个工作日完成，履行行政许可法定职责的，也应当在20个工作日内完成等等。虽然行政程序中规定的履行期限与法院作出履行判决中确定的履行期限并非同一性质，但立法机关在确定行政机关履责期限时，充分考量了各方利益和行政机关实际履行能力等诸多因素基础之上得出的结论，是各方均予以尊重的规定。当法院行使审判权、确定行政机关履责期限时，如个案中没有特殊因素，首先就应当参照行政机关履责的法定期限，确定其履行生效判决的法定期限。 （二）没有法定期限的，确定合理期限。有些行政领域内，法律规范未对行政机关应当在多长时间内履行法定职责作出明确规定，但这并不意味着法院在作出履行判决时不能为行政机关履行法定职责确定一定的期限。一旦法院也不确定明确的履行期限，原告的权利何时能够得到保障更加不确定。对此，可以参照行政诉讼法第四十七条规定的两个月确定行政机关履行生效判决的期限，这是法律对作为期限作出的兜底性的制度安排。需要说明的是，即便法律法规对履责期限有规定，法院也可以根据案件实际需要确定与上述期限不同的履行期限。换言之，法院确定的履行期限可以适当长于或短于法律法规确定的履行期限。 （三）衡平当事人权利保障的及时性和行政机关依法行政的可能性。总体而言，法院要根据行政法律规范的规定确定行政机关的履行期限，但在某一个特定的案件中，法院完全可以考量当事人权利保障的及时性和行政机关履行法定职责的可能性等因素后，为行政机确定有别于行政法律规范中明确的履行期限，从而彰显个案的公平正义。从当事人的角度而言，行政机关已经怠于履行其法定职责，拖延了某种权利的实现，再加上行政复议和诉讼程序耗费了大量的时间，故当事人让行政机关尽快对其申请作出处理决定的意图极其迫切。因此，为保护当事人的合法权益，法院应当判决行政机关在最短的时间内履行其法定职责。然而，站在行政机关的角度看，一个行政处理决定的作出需要行政相对人的参与，有时还需要第三方或者其他行政机关的介入，这些参与者的行政程序权利亦应当依法予以保护。责令行政机关短于必经行政程序所需时间作出处理决定既不具有合理性，也不具有可执行性，故法院应当考虑行政机关在其所确定的期限内作出处理决定的可能性。应将当事人权利保障的及时性和行政机关依法履职的可能性有效结合，确定恰如其分的履行期限，既体现出法院在行政纠纷中的裁判权，也体现出法院的司法智慧和解决纠纷的能力。在南通中院作出（2016）苏06行初86号行政判决时，就考虑到了及时保障发圣公司合法权益，以及启东市政府作出答复前需要征求意见及对发圣公司的申请材料进行审核等因素，将该市政府履行法定职责的期限确定为60日。 |
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