如何理解“责令重新作出行政行为”？

如何理解“责令重新作出行政行为”？

2017-01-24 09:10:01    来源： 中国国土资源报    作者：林鸿潮

解答人：林鸿潮，中国政法大学法治政府研究院副教授，硕士生导师，法学博士。

人民法院在作出撤销判决时，如果认为被告对于被诉行政行为所涉及的一些事项还应当作出后续处理，可以在撤销的同时责令被告重新作出行政行为。

判决被告重新作出行政行为在形式上并不是一个独立的判决，因为它必须依附于撤销判决而存在，可以说是撤销判决的从判决。在具体适用中，法院无论是全部撤销还是部分撤销被诉行政行为，都可以责令被告重新作出行政行为。但是，法院却不可以代替行政机关作出新的行政行为，否则就变成了变更判决。例如：法院审理一个行政机关不予行政许可的案件，即使认为原告请求准予许可的理由是成立的，被告也没有选择不予许可的裁量余地，也不能直接判决给原告颁发许可证，只能判决撤销不予许可的决定，责令被告重新作出决定，并在判决理由中写明意见。这样的规定充分考虑到了行政权和司法权的分工问题。在行政诉讼中，法院负有监督、制约行政机关实施权力的职责，却没有直接代替行政机关作出行政行为的权限，一般也缺乏这种能力。所以，实践中，法院一般将行政行为如何重做的问题交由行政机关自行裁量，只是在判决中作一些指导性的规定，并督促行政机关依法履行职责。

为了防止循环诉讼，法律规定人民法院判决撤销被诉行政行为，并判令其重新作出行政行为时，被告不得以同一事实和理由，作出与撤销的行政行为基本相同的行政行为。至少应当在行为结果、行为主要事实依据、行为主要理由这三个要素中有一个与原来的行为明显不同。但是，如果法院在判决中是以违法法定程序为理由撤销被诉行政行为的，行政机关可以在补正有关手续、满足程序要求的情况下作出相同的行政行为。如果被告以同一事实和理由重新作出与原来基本相同的行为，法院应当重新判决将该行为撤销或部分撤销，并依法对被告强制执行。强制执行的方式包括依照规定作出司法建议、罚款和追究刑事责任等。

重新作出行政行为的行政机关，一般是被诉的行政机关。但是如果被诉行政机关行使的是根本不属于本部门的职权,同样没有权限重新作出行政行为。例如，公安局越权行使了卫生局的职权，对于违反卫生标准的企业处以了行政处罚。这时候法院如果判决公安局重新作出处罚决定显然也是没有法律依据的，而法院显然也没有权力要求不是被告的卫生局依法履行职责。对于重新作出行政行为的法定职责是属于被告以外的行政机关这种情况，实践中，法院可以向被告以外的行政机关提出司法建议，督促其依法履行职责。此外，如果该行政争议经过了复议程序，如果复议机关改变了行政行为，则法院在判决撤销复议决定的同时必须责令被告重新作出复议决定。

对于判令被告重新作出行政行为，一般是没有期限限制的，然而当被告不及时处理将会损害国家、公共利益、他人合法权益的，法院也可以在判决中限定重新作出行政行为的期间。针对重新作出的行政行为，原告和利害关系人不服的都可以提起上诉。

判令被告重新作出行政行为，在某种程度上和责令被告履行法定职责的判决很相似，两者都是法院通过判决的形式要求被告依法履行职责。但是，在撤销并责令重做的判决中，法院通常并不为被告重做行为设定期限，而在责令履行职责的判决中，法院就应当为被告设定履行期限。两者之间的不同还体现在很多方面。首先，正如前文所说，判令被告重新作出行政行为不是一个独立的判决，其必须依附于撤销判决而存在，履行判决则是独立的一种判决形式，它不以其他判决的实际存在为前提。其次，两者产生的原因也有所不同。判令被告重新作出行政行为的前提是被告已经作出了一个行政行为，然而这个行政行为因为违法或者明显不当而被法院判定撤销。履行判决则是发生于被诉行政机关不履行或者拖延履行法定职责的情形，也就是我们所说的行政不作为。

需要指出的是，根据是否属于行政机关的裁量权的不同，法院在作出“履行判决”时应分别处理：第一，对于羁束行为的履行，法院可直接指明履行的内容、形式等问题，不构成对行政权的越俎代庖或挤压；第二，对于裁量行为的履行，出于对行政权的尊重，法院一般不应规定行政主体如何履行，而是应当交由行政机关自己判断。

人民法院在撤销被诉行政行为时，如果会给国家、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下处理方式：判决被告重新作出行政行为；责令被诉行政机关采取相应的补救措施；向被告和有关机关提出司法建议；发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。这里说的损失是指一般性损失，法院可以在撤销判决的同时采取以上处理方式纠正违法行为。如果行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，则法院应当判决行政行为违法而不撤销行政行为，并且责令被告采取补救措施，如果造成了损失，被告应担承担赔偿责任。