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督促程序，也叫支付令程序，是指人民法院基于债权人给付金钱、有价证券的请求，向债务人发出支付令，债务人在法定期间内未提出书面异议，债权人根据支付令申请强制执行的程序。现代意义上的督促程序起源于德国。1877年，德国在其民事诉讼法中规定了督促程序。 引入督促程序的初衷是：司法实践中，存在一些债权债务关系明确的给付金钱和有价证券的案件，双方当事人对他们之间的债权债务关系并没有争议，而是债务人不自动履行义务，或者没有能力清偿债务。这些案件如果完全按照通常的诉讼程序来解决的话，会增加诉讼成本，有悖诉讼经济和诉讼效率的原则。法院对这类案件适用督促程序进行处理，通过书面审查即可催促债务人履行给付义务，如果债务人在法定期间内，不履行债务又没有提出书面异议，债权人可以向法院申请强制执行，从而使债务纠纷方便快捷地得到解决。因此，督促程序对方便当事人诉讼和方便法院办案，提高诉讼效率，节约当事人实现债权的成本，及时保护当事人的合法权益，具有重要的意义。 我国法律最早引入督促程序是在1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》中加入的，但从增设起，就存在一个致命的硬伤，即债务人异议审查立法缺失。由此导致了债务人滥用异议权，直接的后果就是督促程序常常无果而终，致使当初为了减轻当事人讼累、节约诉讼成本、提高诉讼效率的立法目的成为空谈。针对法律实施中的漏洞和弊端，立法者在2012年第二次修正《中华人民共和国民事诉讼法》的时候，在督促程序中增加了对债务人书面异议进行审查的规定。该法第217条规定，人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。但法律没有进一步对究竟如何进行审查作出具体规定，是形式审查？还是实质审查？审查内容、标准如何确定？ 在实践中，督促程序却没有起到立法的目的作用，从1991年起，至2000年左右民事案件和商经类案件适用督促程序的比率一度达到11%以上，但之后简易程序的大量应用，使得这一程序成逐年下降趋势，至今适用督促程序的案件已经越来越少。原本能够节约诉讼成本和司法资源，减少当事人诉累的督促程序却渐渐被束之高阁，总结起来多是因为督促程序在设计上的不足及认识上的不统一，使得很多当事人滥用这一诉权，督促程序实际起不到应有的作用，相反却增加了诉讼成本。 存在的主要问题： 一、立法上的缺陷，导致债务人异议权被无限放大。《中华人民共和国民事诉讼法》第217条规定，人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。在2012年之前，没有“经审查”的内容，债务人通常的做法是向法院提出书面异议，法院根本不进行实质审查，即裁定终结督促程序，而2012年修改后的法律，虽然加上了“经审查”的规定，但如何审查？是形式审查？还是实质审查？没有进一步明确，这种修改，对于我国目前的法律实践来说，意义其实并不太大，很多债务人还是会找出各种冠冕堂皇的理由反驳，以行使异议权。因为根据现行法律的规定，债务人对支付令异议权的行使没有任何法律限制 ，无论结果如何均不需要承担任何法律责任。 二、各地法院认识不统一，导致做法千差万别。由于对适用督促程序的实质要件认识不同，导致各地法院受理支付令案件的作法不一。有些法院受理支付令案件范围较宽，有些法院受理支付令案件则范围较窄。司法实践中，有的审判人员认为，“债权人与债务人没有其他债务纠纷”这一适用督促程序的要件，就是指没有对待给付义务，是没有债权人据以申请的债权债务关系中的其他纠纷，而不是与申请的债权债务关系不同的债务纠纷。这样，即使债权人与债务人有不属于同一法律关系产生的债务纠纷，其支付令申请也应予以受理。而有的审判人员认为，对“债权人与债务人没有其他债务纠纷”应作较宽泛的理解，以便体现督促程序的价值取向。此种观点认为没有其他债务纠纷，不仅包括在同一债权债务关系中没有对待给付义务的情况，还包括在其他法律关系中没有债务纠纷的情况。基于这样的认识，可受理的支付令案件范围必然比较窄。 三、对于适用督促程序后的救济途径不完善。促程序既然是一种审判程序，那么在审判过程中就不可避免地会发生错误。特别是督促程序是一种仅基于债权人单方面主张所进行的程序，它只审查债权人单方的事实和证据，注重的是债务人的态度而不是案件事实，故支付令更不可避免地会出现错误。最高人民法院1992年7月13日法函（1992）98号在对山东省高级人民法院关于支付令生效后发现确有错误应当如何处理的复函第二项中规定：人民法院对本院已发生法律效力的支付令发现确有错误，认为需要撤销的，应当提交审判委员会讨论通过后，裁定撤销原支付令，驳回债权人的申请。根据上述司法解释，债务人不得申请再审，支付令可以撤销，但不能适用审判监督程序。而对于什么人可以向法院提出撤销支付令之请求，也即院长发现支付令之错误的具体渠道，以及当事人申请对错误支付令施以救济的途径、期限，法院纠正的期限等都没有规定。 解决的方法： 随着债权债务纠纷的不断增多，最高法应当尽早结合《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》等司法解释，从异议是否属于法定情形、是否在法定期间提出、理由是否合法充分、证据是否真实有效、债权债务本身是否合法并到期等方面，进行较为明确的释法，要求进行实质审查，并明确债务人滥用异议权的法律后果，并对适用督促程序错误的情况，明确司法救济的途径，这样一来，就有可操作性的依据，也可以避免一些不必要的诉累，节约司法成本。 最后，说一点很重要的题外话：劳动争议案件在适用《中华人民共和国劳动争议仲裁法》第16条和《中华人民共和国劳动合同法》第30条第2款的情况下，均可以向人民法院申请支付令，讨回属于自己的劳动报酬。 附相关的法条： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百一十四条 债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令： (一)债权人与债务人没有其他债务纠纷的; (二)支付令能够送达债务人的。 申请书应当写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据。 第二百一十五条 债权人提出申请后，人民法院应当在五日内通知债权人是否受理。 第二百一十六条人民法院受理申请后，经审查债权人提供的事实、证据，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令;申请不成立的，裁定予以驳回。 债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议。 债务人在前款规定的期间不提出异议又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请执行。 第二百一十七条 人民法院收到债务人提出的书面异议后，经审查，异议成立的，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效。 支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。 |
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