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作者无名有为，社保系统从业人员。 工伤保险制度的出台旨在减少企业用工风险，保障劳动者不因受到工伤而导致停工失业、生活无着，但是在实践当中仍然有不少企业主为了降低用工成本，逃避参保义务，致使员工工伤后因未参保而无法第一时间享受社保基金承担的工伤医疗待遇和伤残津贴待遇等，而同时企业主在员工发生工伤后通过资产转移、恶意注销等方式逃避法律规定的责任，又或者第三人肇事方脱逃使得参保人经过劳动仲裁和法院诉讼后仍无法获得来自用工方或第三人赔偿，为解决此类问题2011年7月1日颁布实施的《社会保险法》在第四十一条和第四十二条做出了社保“先行支付”明文规定，明确了工伤保险基金的兜底责任，那么在现实操作中是否社保行政部门作为责任主体履行到位了呢？ 笔者搜索了工伤先行支付行政诉讼判例，包括有乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2012）水行初字第16号、鞍山市铁西区人民法院（2014）鞍西行初字第5号、广州市中级人民法院（2014）穗中法行终字第1300号行政判决书，无一例外都判决要求社保行政部门履行先行支付职责，目前在司法界达成的共识为参保人在《社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》之后以及法院判定中止执行在《社会保险法》实施日期之后申请的，社保经办机构均应履行先行支付义务。 而翻查社会保险行政部门的规定，以川人社发〔2015〕22号文为例，该文第十四条规定，2011年7月1日以后（含当日）受到事故伤害或初次诊断、鉴定为职业病经认定为工伤，工伤人员或者其近亲属申请工伤保险基金先行支付的，社会保险经办机构根据《社会保险法》、《社会保险基金先行支付暂行办法》（人社部令第15号）、《关于印发工伤保险经办规程的通知》（人社部发〔2012〕11号）和《四川省人民政府关于贯彻工伤保险条例>的实施意见》（川府发〔2003〕42号）等规定，依法支付相关工伤保险待遇和费用。 再看社会保险行政部门在行政诉讼中答辩观点，以新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行政判决书（2015）乌中行终字第51号为例，社保局在答辩中称“《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》只适用于2011年7月1日以后发生的案件。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出的特别规定除外，《中华人民共和国社会保险法》和《社会保险基金先行支付暂行办法》都是自2011年7月1日起施行，且没有作出对2011年7月1日以前的案件适用（即可以溯及既往）的特别规定。因此，只适用于2011年7月1日以后发生的案件”【1】。 从社保行政部门明文发布的规定，到社保经办机构实际审核先行支付条件中秉持的观点可知，基本上各地社保部门均以工伤发生时间为界限来确定是否属受理，这与法院的观点截然不同。受理时间点的确认在行政机关和司法机关存在分歧，实际上代表的是行政机关对立法本意的回避、司法机关对立法本意的执行。 客观分析，工伤保险先行支付未解决的几大问题有： 一、社保行政机关责任是否过大？ 劳动者与用人单位存在多种劳动争议纠纷，包括像工资报酬、加班费、解除合同赔偿金等，这些经济索赔先由仲裁，后经法院，如仍无法获得，则宣告救济失败，但也没有要当地政府财政兜底，既然财政都不兜底责任，而社保只是某地参保人的共同基金，为什么要由部分参保人的共同基金为不参保的人兜底呢？再从目前的现实来看，社保经办机构先行支付工伤人员待遇后进行追偿也是要通过司法追偿，既然第一步工伤人员经由司法追偿已经失败，第二步行政机关追偿又如何能追偿到位？ 再从另一个角度分析，《社会保险法》第十七条规定了参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，《社会保险法》从2011年7月1日开始实施，也就是在2011年7月1日后死亡的丧葬费抚恤金待遇才纳入到了社保支付范围，而并没有说在社保法实施之日前死亡的，在7月1日之后申请的也都由社保支付，那么以此类推，工伤先行支付为什么就不应以实施日期作为分界线呢？ 二、先行支付引发的“负面示范效应”危害几何？ 有学者认为工伤先行支付的案件总量并不多，支付费用对体量庞大的工伤基金带来的冲击并不大，但是笔者认为除去社保基金的被透支，更大的是社会信用和社保制度信用的被透支，也是对刚性的工伤保险制度的冲击，当越来越多的工伤人员得到先行支付的福利的同时，也有越来越多的企业看到了不参保不仅为企业节省了用工成本，同时还让应尽责任化于无形。 三、仲裁诉讼追偿而不得，工商、税务、公安等行政机关以及司法机关责任几何？ 在新疆维吾尔自治区乌鲁木齐中级人民法院行政判决书（2015）乌中行终字第51号案件中，上诉人乌鲁木齐市社会保险管理局辩称，乌鲁木齐市天山区人民法院以'本院穷尽财产调查措施后未发现被执行人有可供执行的财产线索，申请执行人亦不能提供被执行人有可供执行的财产，本案应当终结本次执行程序'为由，出具了（2011）天执字第1779号终结本次执行裁定书。但根据裁定书的记载，乌鲁木齐市天山区人民法院执行局仅查询了被执行人的车辆、房产、银行存款就据以作出'穷尽调查措施未发现被执行人有可供执行的财产线索'的结论，显然是错误的。被执行人乌鲁木齐三师建业劳务有限公司系公司法人，其拥有财产形式除车辆、房产、银行存款外，还可以是土地、债权、股权投资、矿业权、无形资产等多种形式，而且被执行人目前仍然存续经营，并未进行清算，乌鲁木齐市天山区人民法院既没有传唤被执行人的法定代表人，也没有调查上述财产，就作出终结裁定是不负责任的做法。【2】也即，社保行政部门认为司法调查权未全力行使，那这种责任又有谁来认定？司法调查取证到哪一步方能确认为司法追偿不得？司法机关与行政机关的看法针锋相对，形式上是对法律规定字眼的斟酌，实质上是各自均不愿将最后的责任揽上身。 另外，在劳动者发生工伤后有无部门之间的联动，比如人社部门有无及时通知工商、税务部门协助阻止公司恶意注销、各部门有无失责，不主动作为，最终导致伤者历经几年都无法获得索赔，眼看着公司转移资产，恶意注销，才最终将所有希望寄托在与社保行政部门的官司上，因为社保行政部门不会无故被撤销，这种待遇支付是可期的。 以笔者对某地工伤先行支付案例的梳理，第三方无名氏交通肇事逃逸导致的工伤先行支付申请呈现明显增多趋势，公安机关均出具“无名氏全责，但案件暂未侦破，伤者自行承担损失”证明后，由伤者据此向社保申请待遇支付，那么基本确认伤者不会再去督促公安机关对案件进行侦破，那公安是否存在懒政行为，人社部门又有无权力要求公安部门继续配合侦破案件，以便找到第三方进行偿还呢？ 先行支付制度的出发点是好的，但落实难，那只能说明该制度有其先天的不够成熟，笔者认为对工伤先行支付制度可采取以下补缺措施： 一、降低社保总体费率 工伤费率相对来讲为五险中最低的，单从工伤保险参保扩面来讲难度并不大，但是目前大部分地区可以做到五险同征，因此企业想通过单独参加工伤保险而减少成本的可能性很小，那么守法型企业选择五险同参，而欠缺法律意识的企业干脆选择五险均不参，只有通过降低养老、医保等费率继而降低了五险总体费率才能进一步促进工伤扩面，使更多劳动者通过用人单位的缴费而纳入工伤保险，也减少因不参保而引发的先行支付申请。 二、建立信息共享的诚信系统、强化部门联动机制 通过大数据开发和应用，做好工商、税务、国土、人社等行政部门、司法部门以及商业银行之间的信息共享共通、建立起部门共享的信用系统，对不诚信的企业主做到应有的惩戒，在社会上形成严打逃避社保责任的舆论氛围，比照“欠薪入刑”增加“欠社保费入刑“的刑法法律规定、在依法行政的思想指导下做到行政执法提前介入、以及应急预案的提前启动。 三、参照司法救济建立工伤救济基金 2014年中共中央政法委员会、财政部、最高人民法院等发布《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，指出：“开展国家司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是保障改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。……对受到侵害但无法获得有效赔偿的当事人，由国家给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，维护司法的权威和公信。”【3】那么笔者认为可参照司法救济的资金筹措形式建立工伤救济基金，财政拨款之外，也可从工伤保险费中提取部分，同时参照司法救济的发放条件对未参保的工伤人员申领条件进行审核。 【1】载自中国裁判文书网，案号为（2015）乌中行终字第51号 【2】载自中国裁判文书网，案号为（2015）乌中行终字第51号 【3】莫洪宪《如何让司法救助资金更充裕》人民法院报第二版 |
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