|
转载须经过作者或本公众号授权 基于能力的评估是美军军事需求管理改革的一项重要内容。作者长期从事采办管理领域研究，通过梳理归纳，分析其发展历程，详细分析了功能领域分析、功能需求分析和功能解决方案的方法。结合我军装备需求管理实践，提出了有针对性的对策建议。希望相关领导和研究人员能够从中有所收获。 1 发展历程 美军对装备需求分析有着详细的规定，它的分析流程采用基于能力的评估过程，从美军的能力建设目标出发，分析相关能力领域的需求与差距，并分析确定弥补能力差距的措施与方案。这个分析过程以国家防御政策和通用的联合作战框架为基础，通过分析现有联合部队的能力与不足，确定联合作战能力现有或未来的差距，寻求能够解决这些差距的可能方案，同时还针对每一种可能的方案，粗略评估联合部队的成本和行动效果，为进一步分析提供基础。 武器装备需求是装备采办的重要依据，科学的武器装备需求生成机制是装备采办实施有效决策的重要前提和基础，从而避免装备采办过程中频繁出现的拖进度、降指标、涨费用等现象。1986年，美军设立以参联会副主席牵头的“联合需求监督委员会”，专门负责“需求生成系统（Requirements Generation System，RGS）”的管理。但是进入21世纪后，由于加强联合作战的需要、国防战略由基于威胁向基于能力的转变，以及原有的需求生成系统暴露出严重缺陷等原因，美军于2003年6月开始对需求生成机制进行了重大改革，重点是以“联合能力集成与开发系统”（Capability Integration and Development System，JCIDS）代替原来的“需求生成系统”。 JCIDS的关键是在能力开发初期进行必要的能力分析，以确定如何改进军队现有作战能力并开发新的联合作战能力，如图1所示。JCIDS过程的分析过程称为基于能力的评估（Capability Based Assessment，CBA）。这个分析过程以国家防御政策和通用的联合作战框架为基础，通过分析现有联合部队作战行动，条令、组织、训练、装备、领导、人事、设施（Doctrine，Organization，Training，Materiel，Leadership and Education，Personnel and Facilities，DOTMLPF）和政策的能力与不足，确定联合作战能力现有或未来的差距，寻求能够解决这些差距的可能方案，同时还针对每一种可能的方案，粗略评估联合部队的成本和行动效果，为进一步分析提供基础。 图1 JCIDS能力需求方法 2 基于能力的评估过程 基于能力的评估过程首先要求成立基于能力的评估研究小组并制定基于能力的评估研究计划。基于能力的评估研究小组规模和组成人员主要是根据要评估的范围、工作时间以及实施基于能力的评估的机构职责来确定。基于能力的评估研究小组至少应包括以下方面的专家：（1）熟悉敌方的目标和能力；（2）熟悉当前条令规定的方法和能力；（3）熟悉潜在的技术（装备）备选方案和风险；（4）熟悉潜在的政策和其它非装备备选方案及风险；（5）能够对方案进行效能、费用及风险评估分析；（6）能够明确地表达和实施联合评估；（7）能够简单明确地显示数据信息并提供建议；（8）熟悉适当的综合体系并能进行分析。 每个基于能力的评估研究小组应制定书面的基于能力的评估研究计划，对评估进行明确地定义并规定其范围和进度。基于能力的评估研究计划至少应包括如下内容：（1）目的；（2）背景和相关政策指导；（3）目标；（4）范围，包括使用的想定、要求的能力、要评估的功能和条令规定的方法以及评估的时间水平线（短期、中期还是长期）。（5）方法；（6）基于能力的评估机构和管理；（7）职责；（8）计划进度；（9）参考文件。 基于能力的评估的3个主要阶段分别是：①功能领域分析（functional area analysis，FAA），②功能需求分析（functional needs analysis，FNA），③功能解决方案分析（functional solution analysis，FSA）。功能区域分析的结果是一系列需要实现的能力，以及与这些能力有关的任务、条件和标准。功能需求分析评估当前的能力或者计划好的用于完成功能区域分析任务的能力，并列出所有的能力差距或能力冗余。功能解决分析基于作战对用来消除或缩小上述能力差距的DOTMLPF方法进行评估。功能解决分析是发展所需更改的基础，这些更改由DOTMLPF更改建议（DOTMLPF Change Recommendation，DCR）或初始能力文件（Initial Capabilities Document，ICD）进行阐述。DOTMLPF更改建议用于对非物资更改提供建议，初始能力文件旨在描述现有物资或设施在数量或类型上的更改，采用其他军兵种物资，获取国外物资，或者开发新物资。 联合作战方案是一个联合未来方案集，包括联合作战的顶层方案（Capstone Concept for Joint Operations，CCJO）、联合行动方案（Joint Operating Concepts，JOC）、联合功能方案（Joint Functional Concepts，JFC）、联合综合方案（Joint Integrating Concepts，JIC），不仅要为联合方案机构提供总的指导，让其了解联合部队在未来8～20年内将怎样进行作战，而且还要指导联合行动方案、联合功能方案、联合综合方案的选择、制定与开发。联合行动方案主要描述一般性的联合部队作战行动；联合功能方案主要描述具有长期性的联合部队能力；联合综合方案主要描述精确聚焦的军事行动或能力。联合作战方案主要用于支持超过5年期国防计划的新能力开发决策，而且新的能力需求必须直接与联合作战方案确定的能力联系起来。因此，联合作战方案并不提供直接的解决方案，而是提供能够经得起长期检验的建议解决方案。而军种的作战方案（Concept of Operations，CONOPS）则主要集中于近期的能力需求，并允许对现有能力进行调整和更改。总的来说，联合作战方案、作战方案不仅将为联合作战能力需求的判断和能力差距的确定提供通用框架，而且还将为功能领域分析（functional area analysis，FAA）、功能需求分析（functional needs analysis，FNA）、功能解决方案分析（functional solution analysis，FSA）提供方案基础。 第一步要进行功能领域分析。这个过程的目的是描述需要做什么。它将确定要评估的任务领域和军事问题、要检查的方案，对问题进行评估的时间框架以及要评估的范围。它以国家战略指导方针、联合作战方案、统一指挥计划规定的任务、作战方案、联合任务、能力列表、敌方主要能力的预想范围及其他资源为输入，经过分析得到一个有优先级的涵盖所有功能领域的能力和任务列表。这些能力将构成综合体系结构的基础，如图2所示。 图2 功能领域分析 第二步要进行功能需求分析。这个过程的目的是比较需要做什么和现在有什么，描述联合能力的差距和冗余在哪里。它利用功能领域分析的输出作为基本输入，对已有的和正在设计中的作战系统所能发挥的联合能力进行评估，分析目前的能力与所需要的能力之间的差距和冗余，得到一个有优先级的能力差距列表。同时，作为定义能力需求的一部分，功能需求分析需要对整个范围的DOTMLPF和政策进行评估。另外，功能需求分析还将为综合体系结构的进一步定义和优化提供服务，如图3所示。 图3 功能需求分析 第三步要进行功能需求分析。针对功能需求分析确定的能力差距，功能解决方案分析将对所有可能的装备和非装备方案进行评估。由于能力差距的范围和种类存在差异，因此，对于每一个功能需求分析，可能会存在多个功能解决方案分析。功能解决方案分析的输入是功能需求分析确定的能力差距需求，输出为可能的解决方案。适用的综合体系结构将是功能解决方案分析中的关键组成部分，它将确保提供联合能力的可能方案与现有的能力能够得到有机地结合，如图4所示。 图4 功能解决方案分析 功能解决方案分析包括如下几个阶段： （1）非装备方案计划（DOTMLPF分析）：国防部及其他机构对DOTMLPF和政策资源进行分析，寻求能够解决联合能力需求的综合DOTMLPF和政策改革方案。值得注意的是，尽管DOTMLPF分析可能会涉及到相关的装备方面，但由于其注意力主要集中于非装备方面（如条令、机构、训练、领导和培训、人员以及政策），故据此提出的方案被认为是非装备性的。 （2）装备方案计划：本阶段的目的是确定能够有效解决能力差距的可能装备方案。对可能的装备方案的确定也是国防部及其他机构共同努力的结果。本阶段的主要特征是机构之间的合作性，这将意味着被提议的方案具有“与生俱来”的联合性。另外，在整个过程中，必须考虑任何被提议的装备方案对综合DOTMLPF和政策改革的影响。 （3）装备/非装备方案分析：本阶段的主要任务是对已获得的装备/非装备方案计划进行综合性的评估比较。对于非装备方案，如果能力差距能够得到有效解决，那么JCIDS 分析的发起方将和国防部有关机构一起依据CJCSI 3180.01系列文件采取措施实施相应的改革，反之，则需要寻求装备方面的解决途径。装备方案分析（Materiel Solution Analysis，MSA）不但要判断解决能力需求的最佳装备方案，而且还要判断利用装备方案获得联合能力的最佳方式。通常情况下，它并不考虑哪种具体的系统或系统组件是最优的。装备方案分析将依据每种方案的技术成熟性、技术风险、可支持性以及对联合能力需求的满足度划分装备方案的优先级。 装备/非装备方案分析的结果是一个综合的方案列表，按照优先级次序排列依次为：影响现有装备能力的综合DOTMLPF和政策改革、现有装备和设施的改造、其他机构或国外装备方案的采用、新装备项目的启动。不过，通常的有效能力建议往往需要将综合DOTMLPF和政策改革与装备改革结合起来考虑。对于装备方案，评估所得的结果将记录在初始能力文档中，以供后续阶段进行再优化并开展研制工作；对于非装备方案，评估所得的结果则将被记录在DOTMLPF改革建议中。 3 对我军的几点启示 美军的装备需求通过基于能力的评估方法，形成了一套比较科学的需求生成程序，确保了装备需求生成系统的有效运行。目前，我军还没有建立专业化的需求评估方法，装备需求生成的工作程序也不清晰，有待于对需求生成的阶段划分、各阶段的负责主体和工作内容进行具体规范。借鉴美军基于能力的评估经验，可以给我军装备需求工作带来以下几点启示。 传统的美军需求生成机制采用各军种主导、自下而上“基于威胁”的方式，该生成机制更多的关注装备的战术技术指标。而新的美军装备需求生成机制采用国防部集中统一管理、自上而下“基于能力”的方式，该生成机制更多的关注自身综合能力，按作战能力9大领域对军种装备需求实行集中统一管理。这种从整个军队的军事能力出发，按作战能力领域管理装备需求，有利于各军种装备一体化联合能力的生成，避免各军种武器装备重复建设导致作战能力冗余、经费浪费问题。
美军装备需求由联合需求监督委员会集中管理，管理层次清晰、职责明确。联合需求监督委员会下设的初审官、联合能力委员会以及9个功能能力委员会，负责美军需求生成的组织管理。其中，9个功能能力委员会负责具体能力领域的需求管理。借鉴美军的先进做法，我军应设立跨部门的需求管理委员会，负责制定需求管理的战略、规划和政策，以及对重大需求计划进行审查和批准；同时要设立需求管理委员会的办事机构，负责处理需求管理委员会的日常事务。 美军的需求生成“基于能力的评估”方法，有一套比较科学的需求生成程序。该需求分析流程根据国家安全需求、军事战略、军事任务和作战方案，分析和提出各个能力领域的基本使命、作战任务以及完成任务的方式，并对目前和未来的作战能力进行评估，找出完成作战任务的能力缺陷，提出作战能力需求，并采用装备的或非装备的方法满足提出的作战能力需求。借鉴美军的经验，我军要合理确定装备需求论证程序，可将装备需求的分析论证步骤细化为需求能力分析、需求能力差距分析以及需求方案分析与评价，确定每一个环节需求分析和评估的责任主体、具体程序和要求。
要确保需求管理规范有序，做到有法可依、有章可循。要从法规制度层面，规定各部门提出需求、批准需求和管理需求的责任和义务。要通过制定相关标准，在规范需求管理人员行为的同时，为其提供切实可行的管理方法、控制手段和分析技术。美军需求管理规章主要是CJCSI 3170系列文件以及联合参谋部第8局发布的指南和工具。借鉴美军的经验，我们要尽快建立健全与我军军情相适应的装备需求法规制度，切实有效的指导规范我军装备需求生成工作。 4 结束语 美军基于能力的评估有一套比较科学的需求生成程序，它确定了部队在执行联合作战任务过程中目前或未来存在的能力差距，指导国防部和有关机构做出正确决策，以获得满足联合部队作战需要的武器系统。为适应我军武器装备发展和未来战争的需要，借鉴美军先进理念和成功经验，改革我军装备需求分析思路，提出一套适合我军情况的装备需求方法，则能够进一步规范装备需求分析工作，提高我军装备需求分析的质量和水平。 作者：装备学院 汪雄 |
|
|
来自： 昵称36377086 > 《规划技术方法》
