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关于省级人民政府征收土地批复的可诉性问题，目前司法界普遍持不可诉的观点。该观点认为：省级人民政府征收土地的批复属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，因此不具有可诉性。 但是，该观点也受到了很多质疑：国务院或省级人民政府征地的批复性质实为征地决定，征地批复中明确记载了征收土地的具体位置和面积。据此，集体土地将变成国有土地，原来老百姓在集体土地上的房子将变成国有土地上的房子……对土地权利人将产生必然的和确定的法律效果，怎么不可诉呢？ 今天，行政法公号推出两篇持可诉观点的文章，供大家讨论。文章来源于网络，向作者致谢！
一、对征地批复不服也可以提起行政诉讼 作者：李春兰律师 来源：http://www./news/?378.html
随着中国经济的发展和城市化进程的加快,土地成为推动经济发展的重要力量,土地征收现象越来越普遍。土地征收是国家为实现公共利益而强制调整人民土地权益的行政行为。 中华人民共和国行政诉讼法释义：第2条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 对征地批复行为不服能否提起诉讼，有观点认为不可诉，其依据是：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定，国务院或省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地等自然资源的所有权的行政复议决定为最终裁决。依此规定，国务院或省级人民政府的复议决定是不可诉的，征用土地决定也应当是不可诉的。在实践中，行政机关还常以征地批复是内部审批行为，批复是上下级机关之间的内部公文，属于上级机关向下级机关作出的内部指示。批复的内容对行政相对人不直接发生法律效力，行政相对人与作出批复的机关之间不具有直接法律上的利害关系。对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关根据上级机关批复而作出的具体行政行为，而非该批复行为。 对此，我们认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款并未明确规定征地决定不可诉，从复议决定不可诉并不能当然地得出复议决定所依据的行政行为不可诉的结论。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”；第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”国务院或省级人民政府征地的批复性质实为征地决定，征地批复中明确记载征收土地的具体位置和面积，对土地权利人产生了必然的和确定的法律效果，其已经直接对征地的利害关系人产生利害关系，符合独立的具体行政行为的构成要件。最高人民法院于2011年8月7日发布的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。依此规定，涉及农村集体土地征收的行政行为，土地权利人或利害关系人对征地批复行为不服，可以提起行政诉讼。 二、征地批复文件的可诉性 来源：http://china.findlaw.cn/fangdichan/zhengdibuchang/zdpf/zdpf/20160216/1259084.html 但凡征收集体土地的，必须申请办理征地批复文件。征地批复文件具体包好两个文件——征地批准文件与农用地转用审批文件，这两个文件在实践中通常以同一个文件形式由同一个审批机关下发。 根据《土地管理法》的规定，征地报批分为两级管辖，其中，以下三类土地需要由国务院批准：(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。这三类之外的土地征收由省级人民政府批准，并报国务院备案。如果未经取得征地批复文件或者取得征地批复文件存在违法之处而实施征地的行为，构成违法征地，一经发现应当立即停止，对被征地农民构成利益损失的还应当承担赔偿责任。 实践中，无证征地的案例不胜枚举。结合征拆维权来谈，一经查证无证征地或者已取得征地批复文件违法情况属实，维权就能出现四两拨千斤的逆转局面——被征地农民可以理直气壮地拒绝交出自己的土地;如果开发建设单位需要用地，则应当围绕农民手中的土地使用权来一场公平议价的交易。 征地批复文件是合法还是违法，法律工作者可以依据法律规定以及实践经验得出判断，但此判断不足以给征地批复文件“定性”，终局的有效判断必须由人民法院做出。也就是说，无论是谁主张征地批复文件违法，都必须起诉到法院，要求法院支持自己的主张，而法院则依据证据规则、审判规则最终判定被诉征地批复文件的合法性。然而，笔者在承办集体土地征地拆迁维权的过程中，却遇到过一小部分法院以征地批复文件属于内部行政行为不具有可诉性为由，拒绝受理这类案件，让经历了违法征地的人们求诉无门。笔者认为，这部分法院的此类做法极其错误，征地批复文件的可诉性无论是从法律上讲，还是从法理上讲，都是充分成立的。 首先，从法理上而言，征地批复不是内部行政行为。 实践中主张征地批复文件属于内部文件从而不具有可诉性的法院认为征地批复文件之所以不能诉是因为：（1）该文件是政府体制内下级向上级就某个问题进行请示，而上级依据下级的请示而作出的批示。这种批示的性质是政府机关内部的文件；（2）该文件不对外发生效力，只有地方政府发布了征地公告，征地行为才会开始。 笔者认为，内部行政行为和外部行政行为，是行政法理论中的一个分类，其区分的标准在于，内部行政行为只对行政机构内部起作用，不会对外界产生直接影响，而外部行政行为对外界产生影响，直接影响了行政机关外部的群体的利益。目前理论界公认的内部行政行为仅指行政机关内部的奖励、任免行为，对于这类内部行政行为不服，只能通过内部申请复核的方式来处理，而不能提起诉讼。因此，判断征地批复文件是否是内部行政行为，只需要认清它是否对外界产生作用就可以了。基于以下三点，我们可以发现征地批复文件实实在在会对外界产生作用，不属于内部行政行为的范畴。 其一，征地批复文件的批准行为是征地管理体制要求的法定行为。法律的规定使得该行为无法由基层政府直接作出，必须由上、下级政府联合作出。从整体上来看，只有上、下级的共同努力才会有对集体土地的征收。如果没有下级申请，上级无法作出批准。反之，如果上级不批准，下级也无法进行征地行为（这是一种法的理想状态，现实往往不是这个样子。上级政府没有批准，下级政府照样征地的现象很多很多）。而内部行为呢，它不需要这种配合，而是单向性的，上级可以依法任免、奖惩下级，不需要下级的申请。 其二，征地批复行为内容是对外部事务的处理，而不是内部事务的处理。任何的征地批复，处理的都是行政机关外部的关于土地上的事情。这直接涉及外部事务的处理，和内部行政行为处理的是内部事务相去甚远。 其三，征地批复行为一经完成，便会对外产生效力：集体土地变成了国有土地；原来老百姓在集体土地上的房子变成了国有土地上的房子；原本村子就能决定的事情，村子不能再决定了。这种外部的影响是客观存在的，也是显而易见的，因此说部分法院声称征地批复文件是内部行为，不对外产生影响是无论如何都站不住脚的。 其次，从法律上来讲，征地批准文件具有可诉性是法律规定的。 为了解决什么样的行政行为能够起诉的难题，最高人民法院在《行政诉讼法若干问题的解释》中进行了排除式的说明——公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(一)行政诉讼法第十二条规定的行为;(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为;(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为;(四)不具有强制力的行政指导行为;(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。并对行政诉讼法第十二条的规定进行了阐述——。行政诉讼法第十二条第(一)项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为;第(二)项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。第(三)项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定;第(四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。通过上述排除式规，我们可以发现征地批复文件并不在此列，也就是说，征地批复文件毫无疑问地具有行政可诉性。 此外，无论是行政复议法还是行政诉讼法都有类似的规定，允许对上级行政机关批准文件提起行政复议或者行政诉讼。征地批复文件作为上级批准文件的类型之一，自然可以具有可诉性。 综上，征地批复文件的可诉性本无争议。实践中，之所以有部分司法机关故意将该征地批复文件所涉行政行为定性为内部行为而不予受理此类诉讼，实质是现行管理体制下并不独立的司法对权力膨胀型地方政府的不当妥协。 |
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