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作者：向春华（清华大学法学院博士研究生） 【按：本文被《人民司法.案例》2016年第32期刊发（有改动），感谢作者惠寄电子文稿并授权“行政法”公号刊发】
【裁判要旨】上下班途中交通事故工伤构成要件要求“非本人主要责任”。该证明责任的基本承担主体是劳动者。在劳动者不能证明交通事故系“非本人主要责任”所致，公安机关交管部门及其他相关部门均无法证明系“非本人主要责任”所致时，劳动者应当承担不利后果，所受伤害不能认定为工伤。行政确认行政行为与行政处罚行政行为中行政主体的举证责任是不同的，行政确认行为作为依申请而发生的行政行为，并非行政主体行使公权力强行介入而对相对人发生不利后果的行为，不能要求行政主体对全部事实承担举证责任。
案号 一审：（2014）龙新行初字第50号 二审：（2014）岩行终字第68号 再审：（2015）闽行申字第361号
【案情】 原告：陈佛桥 被告：福建省龙岩市人力资源和社会保障局 第三人：福建富达矿建工程有限公司 2013年8月7日，原告与第三人签订劳动合同书，第三人聘请原告为矿井抽水工，合同期限自2013年8月6日至2014年8月5日。2013年8月22日早上，原告驾驶二轮摩托车上班（早6点至晚6点），5点15分左右，从上杭县湖洋镇寨背村往紫金山方向行驶，途经上杭县湖洋镇碧田村石壁坑路口路段时，摔倒致右手受伤。伤后被送上杭县医院住院治疗，诊断为：右肱骨远端骨折；右肘部挫擦裂伤。2014年1月13日，上杭县公安局交通管理大队出具《道路交通事故证明》，该证明载明：原告驾驶摩托车途经事故路段操作不当，导致所驾车翻车，造成其受伤的交通事故，事发后，其未及时报警，后书面向我队报案。此事故属事后报案，无事故现场，有关证据遗失，致事故成因无法查清。2013年12月18日，原告向被告申请工伤认定，于2014年1月13日补齐材料。被告受理后，向第三人发出举证通知书。2014年3月11日，被告作出龙人社伤认字（2014）83-27号不予认定工伤决定书。原告不服，提起行政诉讼。 原告陈佛桥诉称，其在骑摩托车上早班路上因路面极不平整，加上天尚未大亮，视线不良，不慎摔倒受伤。原告受伤时认为，事故是自己不慎摔伤，无需当场报警处理。原告是在上班途中受伤，本起交通事故系单方事故、意外事故，无需认定事故责任，但仍应确定为机动车交通事故。原告受伤，完全符合《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，应认定为工伤。请求撤销被告作出的龙人社伤认字（2014）第83-27号不予认定工伤决定书，责令被告重新作出工伤认定。 被告龙岩市人力资源和社会保障局辩称，其受理原告提出的工伤认定申请后，对参与救助的林宝金等作了调查笔录，对原告是否属于工伤进行了调查核实。根据福建省实施《工伤保险条例》办法第十六条、人力资源和社会保障部办公厅《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函（2011）339号）第三点之规定，原告应提交公安交通管理部门出具的事故责任认定书或者相关部门出具的有效证明，由于原告提供的上杭县公安局交管大队出具的《道路交通事故证明》，未对事故责任作出认定，无法证明原告在交通事故中承担非本人主要责任，而被告并不具备对交通事故责任作出认定的行政职能，因此原告受伤不符合《工伤保险条例》第十四条（六）项中应当认定为工伤的情形。请求法院依法维持被诉不予认定工伤决定。 第三人同意工伤认定决定，未提供证据。
【审判】
福建省龙岩市新罗区人民法院一审认为，《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的……”。本案争议的主要焦点是：原告是否因受到非本人主要责任的交通事故伤害。上下班途中，是指合理的上下班时间和合理的上下班路线。本案中，2013年8月22日，原告驾驶摩托车从家到第三人处上日班，因操作不当，导致所驾车翻车，造成其受伤的交通事故，属于在上班途中受到交通事故伤害的情形。《福建省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条规定：“工伤认定过程中，申请人主张发生下列工伤或视同工伤情形的，应提交相应的证明材料：……（三）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应提交公安交通管理部门出具的事故责任认定书或者相关部门出具的有效证明……”。人力资源和社会保障部办公厅《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函[2011]339号）第三条规定：“非本人主要责任”事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据。由于原告所提供的上杭县公安局交管大队出具的《道路交通事故证明》，未对事故责任作出认定，无法证明原告在交通事故中承担非本人主要责任，故不符合认定为工伤的条件。原告因举证不能，应承担相应的法律后果。被告作出被诉不予认定工伤决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告龙岩市人力资源和社会保障局于2014年3月11日作出的龙人社伤认字（2014）83-27号《不予认定工伤决定书》。 原告不服，向福建省龙岩市中级人民法院提起上诉。原告上诉称：原审判决在本案属于《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”之情形下，把举证不能的责任判给上诉人，显属违法。在本案中，第三人明确不同意上诉人申请工伤，同时又不举证，此时本案举证责任理应由第三人承担。根据本案相关事实以及上杭县公安交警出具的《道路交通事故证明》，上诉人的受伤理应推定为“非本人主要责任”交通事故形成的。当天事发时下着雨，道路本身破烂。在此基础上，上诉人在此次交通事故中并没有较大过错，因此不会有“本人全部或者主要责任”。另外在上杭县交警证明中，虽然载明事故成因无法查清，但不能据此证明上诉人在本案交通事故中负“本人全部或者主要责任”，相关法律文书没有明确载明对当事人不利规定的，该当事人就不应承担相关不利后果。本案上杭县交警对上诉人在此次交通事故中的责任无法认定，就不应让上诉人承担此次交通事故不利于自己的全部或者主要责任。被上诉人坚持一审答辩意见。 二审诉讼中，上诉人提供了以下证据：（1）上杭县气象局2014年8月5日出具的《晴雨天气证明》一份，证明2013年8月22日早上全县普降暴雨，天气恶劣，上诉人的交通事故是无法避免的意外事故；（2）事发路段上杭县湖洋镇碧田村2014年8月6日出具的《道路情况证明》一份，证明事发路段路况，该路面极不平整、破烂。被上诉人龙岩市人力资源和社会保障局质证认为，对上述证据的真实性没有异议，但与本案没有关联性，且《道路交通事故证明》已经证明陈佛桥发生交通事故是由于操作不当造成的。原审第三人福建富达矿建工程有限公司质证认为，对证据1的真实性无异议，但与本案无关；对证据2的合法性有异议，村委会无权证明交通事故发生的原因。二审法院经审查认为，上述证据所反映的天气、路况不能够证明与本案交通事故的发生有必然的因果关系，无法证明本案交通事故系不可避免的意外事故，故不予采信。 福建省龙岩市中级人民法院二审认为，根据《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项及《福建省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条规定，申请人在申请认定工伤时，应当提交公安交通管理部门或其他相关部门出具的事故责任认定证明。本案中，上杭县公安局交通管理大队作出的杭公交认字（2014）第00001号道路交通事故证明证实公安交警部门系事后接到报案，无事故现场，有关证据遗失，致使公安机关无法查清该事故的成因。由于上诉人未及时报案，导致公安交通管理部门无法查清事故原因并作出责任认定，现上诉人未能提交事故责任认定证明，未完成初步举证之责任，应当承担不利的法律后果，其受伤不符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项和《福建省实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条的规定。被上诉人据此作出不予认定工伤的决定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。一审判决正确合法，应予支持。上诉人的上诉请求证据不足，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决:驳回上诉，维持原判。 陈佛桥不服，向福建省高级人民法院申请再审。陈佛桥申请再审认为，本案系因自然灾害台风造成的意外事故，而非责任事故，事故责任认定书记载有误，原审法院举证责任分配亦有误。请求依法撤销龙岩市人力资源和社会保障局所作出的龙人社伤认字（2014）83-27号《不予认定工伤决定书》。 福建省高级人民法院经审查认为，根据《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项之规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡，火车事故伤害的，应认定为工伤。但本案中陈佛桥并未提供证据证明其于2013年8月22日凌晨6点骑车摔伤的事故系非本人主要责任所致。另，上杭县公安局交通管理大队作出的杭公交认字（2014）第00001号《道路交通事故证明》证实公安交警部门系事后接到报案，无事故现场，有关证据遗失，致使公安机关无法查清该事故的成因。故，陈佛桥应对“是否系非本人主要责任”承担举证不能的法律后果。原审据此判决维持龙岩市人力资源和社会保障局于2014年3月11日作出的龙人社伤认字（2014）83-27号《不予认定工伤决定书》并无不当。陈佛桥主张本案系因自然灾害台风造成的意外事故，而非责任事故；事故责任认定书记载“晴天”是否有误等均不属本案的审查范围；陈佛桥主张原审法院举证责任分配有误亦缺乏法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。陈佛桥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定:驳回陈佛桥的再审申请。
【评析】
一、关于《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”规定之理解 本案中，原告对一、二审判决的主要意见是，根据《工伤保险条例》第十九条第二款“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”之规定，用人单位不同意劳动者申请工伤认定的，应由用人单位承担举证责任。而一、二审法院及再审法院均未同意这一观点。 在现实中，确实有基于文义解释对该条款作简单理解的：职工或者其近亲属只需提出所受伤害属于工伤，可以不提供证据支持，如果用人单位不能举证反对，那么就应当承担不利后果即应予认定为工伤。客观地说，《工伤保险条例》第十九条第二款规定是不妥当的，容易造成对用人单位举证责任的误解。 第一，这一观点实际上要求否定诉求者提供证据，违背了“谁主张、谁举证”的基本举证原理。用人单位否定工伤，可以从两个方面否定，一是否定其与劳动者之间存在劳动关系；二是否定伤害的发生原因等伤害的具体事实。在没有肯定性事实证据存在时，仅仅因为用人单位无法提供否认的充分证据就要由用人单位承担不利后果，将背离基本的公平正义。因为甲即便真的与乙公司毫无关联，但要让乙公司证明甲不是其员工，是根本无法做到的；在甲确系乙公司员工的背景下，在非乙公司控制范围如上下班途中，让乙公司直接证明在甲身上发生了什么，通常也是不可能的，除非有不间断的视频记录。即便在劳动争议案件中，也是以“谁主张、谁举证”为原则，举证倒置仅适用于特定情形，如是否发放了工资，只有证据系由用人单位掌握或者应当由用人单位掌握的，才应由用人单位承担举证责任。 第二，从《工伤保险条例》的整体规定来看，即基于体系解释，职工一方应当承担基本的举证责任。条例第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交工伤认定申请表等材料，应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。职工方提供这些材料及其内容，需要提供相应的证据支持。“综合《工伤保险条例》的相关规定及立法本意可知，受伤职工对于其是否符合工伤认定情形应当承担一定的基础举证责任，用人单位承担倒置的后续举证责任。”[1]这中分配模式是可以的，但是如何确定“倒置的后续举证责任”，其理由又是什么？从现有的法律规定来看，并没有规定用人单位对于职工遭受伤害是否属于工伤承担倒置的举证责任，因此“倒置的举证责任”并无法律依据。 在工伤事实的证明中，职工作为权利主体有首要义务举证证明工伤事实的存在，但基于工伤对劳动者及其家庭、社会的影响，其他相关主体亦负有证明义务如工会。职工一方对工伤事实的证明程度达到了可信赖的程度，如果用人单位还否认工伤的成立，那么用人单位就应当承担反对的举证责任，如果用人单位举证不能，那么可以根据职工的举证进行事实认定。 第三，工伤保险涉及用人单位、劳动者、社保机构多方关系，其中，用人单位与劳动者之间的劳动关系是基础。工伤的成立对劳动者意味着权利，对用人单位则意味着义务，用人单位与劳动者之间的工伤权利义务属于劳动关系即劳动权利义务关系的重要内容。在工伤事实的确认上，虽然立法给劳动者提供了更多的保护，例如工会的介入、社会保险行政部门的调查职责，但是并没有完全推翻劳动权利义务关系中的举证原则，在注重保护劳动者权益的同时，不能忽视用人单位的法定权利，亦不能无视用人单位正当的利益诉求。 二、上下班途中交通事故工伤构成要件要求“非本人主要责任”应由谁承担举证责任 在上下班途中交通事故工伤类型中，是否系“非本人主要责任”关系工伤成立与否，具有重要意义，由谁承担“非本人主要责任”的证明责任因而具有关键意义。本案中，三级法院肯认该证明义务应主要由职工一方承担，是符合证据法原理及法治要求的。 除此之外，还有两种意见。一种意见认为应由用人单位承担。该观点认为，用人单位应当对交通事故中受伤职工的责任大小问题承担倒置的举证责任，是否存在非本人主要责任，应由否定方提供证据予以证明，否则应当直接推定为非本人主要责任，故对于非本人主要责任的举证责任并不在受伤职工，而在用人单位。[2]如前所述，由否定方提供证据，不仅缺乏法律依据，违背举证原则，亦没有基本理论可以支撑。 另一种意见认为，此证明责任应由社会保险行政部门承担。例如，有意见认为，社会保险行政部门并未能提供证据证明受伤害职工负交通事故的主要责任，其以受伤害职工不能提供相应证据为由而作出不予工伤认定决定，实际上等同于推定受伤害职工在交通事故中承担主要责任或者全部责任，此种推定并没有事实依据。因此社会保险行政作出不予工伤认定决定属认定事实不清、证据不足。为什么工伤认定的申请人不能提供证据证明其申请符合法律要求的“非本人主要责任”，社会保险行政部门拒绝认定工伤就等于推定申请人承担主要责任或者全部责任呢？这样的法律、法理依据在哪里？基于这种逻辑，如果受伤害职工证明不了其属于特定用人单位的职工（劳动关系的存在），社会保险行政部门拒绝认定工伤岂不就等于推定受伤害职工不是该单位的职工，那么这样的推定也同样是没有法律依据的；更进一步来说，如果劳动者证明不了伤害的存在，社会保险行政部门拒绝认定工伤不也就等于推定伤害不存在吗？显然，证明不了“非本人主要责任”、劳动关系存在以及伤害的存在，并不等于就是主要责任或全部责任，不等于劳动关系一定不存在，也不等于伤害一定没有发生，这样的逻辑推论违背基本的常识，亦没有理论可以支持。 认为应由社会保险行政部门对交通事故伤害中“非本人主要责任”承担举证责任，可能基于两种考虑。一是，该举证责任首先要有用人单位承担，在用人单位未举证时，转由社会保险行政部门承担。这种举证责任的转移是没有法律和法理依据的。 二是，认为行政主体应对具体行政行为的合法性承担全部举证责任，包括事实的确实和充分、程序的合法与正、法律适用的准确。这种观点是有一定法律依据的。《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修订）第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任。”例如，在治安管理行政处罚、工商行政管理处罚、劳动监察行政处罚中，作为处罚对象的行政相对人完全不需要承担举证责任，其只需要说一句“我没有违法”就可以了，剩下的，从行为主体的适格，到违法行为事实的存在，主观过错等等，均需要行政主体举证；如果行政主体举证不能，就应当承担败诉后果。要求社会保险行政部门对交通事故伤害中受伤害职工“非本人主要责任”举证，可以从这一举证理论中找到根源。 但这是错误的，即将行政处罚等传统高权行政行为举证理论适用于现代福利行政，而完全没有意识到两类行政行为存在根本的区别。行政处罚等传统高权行政行为是通过国家权力严重限制公民的人身和财产的行为，是常见的侵益行政行为。[3]任何人均无需“自证其罪”，如果行政主体不能证实违法行为的存在，自然不能实施行政处罚和行政强制等处理措施。而在现代行政法中，行政行为的多样性决定了如果仍然适用传统高权行为下的举证责任，就会发生匪夷所思的后果。比如，对于行政契约，依法行政原则亦非不能与契约自由原则相互调合[4]。如果将体现一定契约自由、属于双务契约的行政契约争议，完全由行政主体承担举证责任，这完全背离了契约争议的常识。 工伤认定实际属于社会给付的一种。行政法领域将之称之为行政给付。行政给付是授益性、非强制性行政行为，在符合条件的情况下，获得行政给付是行政相对人的一项宪法性权利。[5]当有否定诉求者承担举证责任时，因为根本无法否定因此只能接受诉求。那么，在工伤认定中，如果劳动者不提供属于工伤的证据，那么几乎所有的意外伤害都可能被认定为工伤。即便第三人负全责，受害职工仍然可以与侵害方达成协议，不让公安交管部门出具责任认定书；如果第一时间报案能够划定责任，那么就10个月后去公安交管部门报案从而获得一个“无法划分责任”的证明，并由此让社会保险行政部门承担举证不能的后果。任何不符合享受养老金待遇的人，都可以要求社保机构支付养老金，而如果社保机构无法证明申请人不符合享受养老金的条件，社保机构当然无法充分证明这一点——即便社保机构拿出了所有缴费记录，也无法证明自己没有隐藏或遗失申请人的缴费记录，那么就都要发放养老金。那么整个秩序不全乱套了? 包括工伤认定，社会保障给付是依申请的行政行为，只有在相对人符合法定条件时才能给付。申请人必须对其符合申请资格、待遇享受条件承担基本的举证责任，行政主体基于其行政职责，可以对申请人主张的事实进行调查核实，亦即承担辅助举证责任。如果申请人不能证明其主张事实存在，行政主体调查后亦不能证明申请人主张事实存在，就必须拒绝申请人的主张。在该行政行为中，举证不能的后果应由申请人而非行政主体承担；行政主体应调查核实而非调查核实，实际上承担的是行政不作为的责任，行政主体存在不作为责任，并不能导致申请人举证不能时其诉求亦能成立。 [1]蒋蓓，蔡鹏：“符合工伤认定情形的举证责任分配”，载《人民司法》2016年第8期。 [2]蒋蓓，蔡鹏：“符合工伤认定情形的举证责任分配”，载《人民司法》2016年第8期。 [3]朱新力、金伟峰、唐明良：《行政法学》，清华大学出版社2005年版，第235页。 [4]翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第711页。 [5]应松年：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2005年版，第202页。 |
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