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（载《上海政法学院学报：法治论丛》2013年第28卷第2期） 【提要】在法律已经对行政许可的条件作出具体规定后，下位法虽然可以就实施行政许可制定具体的规定，但不能在法律规定的条件之外，另行增加行政许可条件。
一、问题的提出 2007年3月19日至28日，原告董某等八名出租汽车车主所有的出租汽车在经过机动车安全检测后，先后向被告荆门市交通警察支队车辆管理所提供了机动车安全检验记录单、机动车行驶证、机动车交通事故强制保险单等材料，并申请办理机动车年检手续，核发检验合格标志。该车辆管理所以上述出租汽车涉嫌有交通违章行为未处理为由不予办理，并出具了退办单，并告知原告将违法行为处理完毕后再核发车辆检验合格标志。此前，被告已针对上述出租汽车的超速及违章停靠行为，向其挂靠的荆门人杰出租汽车有限公司邮寄送达了《非现场处罚告知书》，该公司拒收，信件被退回。原告对被告拒绝为其办理年检手续及核发检验合格标志的行为不服，向荆门市中级人民法院提起诉讼，请求判令被告为其办理机动车年检手续，核发检验合格标志。 对此案的处理，存在两种不同观点： 第一种意见认为，根据《道路交通安全法》第十三条的规定，只要提供机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险单、机动车安全技术检验合格证，公安交通管理部门就应当发给检验合格标志。《道路交通安全法实施条例》对机动车安全技术检验机构及年限作了规定，并不涉及交通违章的处理。虽然根据《立法法》第七十一条的规定，公安部可以根据法律和行政法规，在本部门权限范围内，制定规章。但公安部《机动车登记规定》是为实施《道路交通安全法》及其实施条例而制定的，在没有法律、法规依据的情况下，《机动车登记规定》将交通违章行为的处理作为核发检验合格标志的前提条件，与《道路交通安全法》的规定相冲突。被告适用《机动车登记规定》第三十四条的规定，以涉嫌交通违章行为未处理为由不予核发车辆检验合格标志，没有法律依据。 第二种意见认为，《机动车登记规定》是对《道路交通安全法》的补充，解决行政管理中的具体事项。机动车涉及道路交通违法行为未予处理，说明其违法状态没有消除，公安交通管理部门要求其到有关部门接受处理后再予办理车辆检验合格标志，并不违反法律的禁止性规定，被告适用《机动车登记规定》第三十四条的规定不予核发车辆检验合格标志，并无不当。 二、公安部《机动车登记规定》的相关规定是否合法 争议的焦点在于被告荆门市交通警察支队车辆管理所根据公安部《机动车登记规定》的规定，以机动车涉嫌交通违章未处理完毕为由，不予核发检验合格标志，有无法律依据?公安部《机动车登记规定》有关机动车年检的规定是否违反《道路交通安全法》的相关规定?而回答上述两个互相关联的问题，就必须先对机动车核发检验合格标志的性质及相关的法律规范进行疏理。 《道路交通安全法》第十三条第一款规定：“对登记后上道路行驶的机动车，应当依照法律、行政法规的规定，根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等不同情况，定期进行安全技术检验。对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”因此，公安机关交通管理部门对符合机动车国家安全技术标准的车辆颁发检验合格标志，是公安机关交通管理部门的法定职责，也是对机动车管理所采取的一项行政许可措施。 公安机关交通管理部门所依据的公安部《机动车登记规定》第三十四条第一款规定：“机动车所有人申请检验合格标志，应当提交行驶证、机动车第三者责任强制保险凭证、机动车安全技术检验机构出具的安全技术检验合格证明。”第三款规定：“机动车涉及道路交通安全违法行为和交通事故未处理完毕的，不予核发检验合格标志。”正是依据第三款的规定，被告荆门市交通警察支队车辆管理所在原告提交了机动车行驶证、机动车第三者责任强制保险凭证、机动车安全技术检验合格证明的情况下，以机动车涉嫌交通违章未处理完毕为由，不予核发检验合格标志。显然，公安部《机动车登记规定》第三十四条第三款关于机动车年检的规定与《道路交通安全法》第十三条第一款的规定存在不一致之处。而这种不一致，是否构成下位法对上位法的冲突，是否就是违法？则需要进一步从行政许可法的角度予以审视。 《行政许可法》第十六条对行政许可的设定权作了规定，并就法律、行政法规、地方性法规和规章对行政许可的设定和行政许可的实施审批进行了明确的规定。对于法律已经设定行政许可事项的，法规和规章只能对实施行政许可作出具体规定，不得增设行政许可。对行政许可条件作出的具体规定，也不得增设违反上位法的其他条件。因此，公安部《机动车登记规定》在对机动车年检合格标志的发放作出具体规定时，不能违反《道路交通安全法》第十三条第一款的规定，也不得在法律明确规定的三个条件之外增设其他条件。原公安部《机动车登记规定》第三十四条将机动车涉及道路交通安全违法行为和交通事故是否处理完毕，作为核发检验合格标志的前提条件之一，与《道路交通安全法》第十三条规定不一致，实际上增设了核发检验合格标志的条件，没有法律依据。对该规章的此种规定，依据《行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院可以不作为参照的依据。 基于上述理由，最高人民法院在征求了全国人大常委会法制工作委员会意见后，作出了(2007)行他字第20号《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复，认为“《道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全技术检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作了明确规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。”法律的规定是清楚的，应当依照法律的规定执行”。[①] 就本案而言，原告在申请核发车辆检验合格标志的同时，已经向被告提供了机动车安全检验记录单(即该机动车符合国家安全技术标准)、机动车行驶证、机动车交通事故强制保险单等材料，被告就应当依据《道路交通安全法》第十三条的规定，核发车辆检验合格标志。 三、下位法应当如何对上位法已经设立的行政许可进行具体规定 哪些事项可以设立行政许可、谁有权设定行政许可、在上位法已经就行政许可作了规定之后，下位法究竟应如何具体化？这些都是在《行政许可法》制定时一直热议的话题。对这些问题，《行政许可法》作了较好的规定。 该法规定了可以设定行政许可的六种事项。原则上法律可以设定所有的行政许可。而尚未制定法律的管理领域，行政法规也可以设定行政许可。除此之外，为防止行政机关滥用行政许可对社会事务进行管理，《行政许可法》对地方性法规和规章设立行政许可的权力进行了较大幅度的限制。只有在一些尚未制定法律、行政法规的管理领域，且不涉及应当由国家统一确定行政许可的，地方性法规才可以设定行政许可。只有在没有制定法律、行政法规和地方性法规的前提下，省级人民政府规章才能基于行政管理的需要，在特定的条件下，设定临时性的行政许可。除此之外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 《行政许可法》实施后，法律法规在设定行政许可时，就应当详细、具体规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限，尽可能便于行政许可的审查和实施，也尽量避免因规定不明确，而由下位法作出具体规定。而且从理论上而言，行政许可法实施后设定行政许可的，都应当按照行政许可法第十八条的要求，对行政许可的条件作出明确规定，也就无须规章等下位法设定条件。但由于立法语言的模糊性以及各地方的差异性，立法机关有时甚至有意只对行政许可的实施作出相对原则性的规定，也会授权下位法作出一些具体性的规定。 一般而言，一旦上位法已经规定了行政许可事项范围内，那么下位法只能对如何实施该行政许可作出具体规定。这种具体规定是受到严格限制的，它们不能再已有的行政许可之外，再增加任何其它名义的行政许可，不论该行政许可是以批文、备案等何种名义进行。如，国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》规定，经营碘盐批发要经省级盐业主管机构审批，但某省在具体的实施办法中却规定，经营碘盐零售业务也要经盐业主管机构审批，并要取得碘盐零售许可证。又如，《野生动物保护法》规定，驯养繁殖国家重点保护野生动物应当取得许可证，而某省的实施办法却规定驯养繁殖国家重点保护野生动物、省级重点保护野生动物都要取得许可证。该省的两个地方性法规实际上将碘盐零售和驯养繁殖省级重点保护野生动物纳入了行政许可的范围，实际上都属于增设了行政许可，应当被认定为违法。 同样，在上位法已经就行政许可的实施条件进行了规定后，下位法也不得对行政许可的授予和取得的条件进行实质性的增加，而只能是对原有条件不明之处予以明确。当然在实践中，进一步明确规定与设定新的条件之间必须会存在模糊地带，而下位法的规定是否属于增加许可条件，仍然存在一个个案判断问题。比如《食品安全法》第二十七条第一项规定，食品生产经营应当具有与生产经营相适应的场所。基于这样的原则要求，某省在综合考虑本省经济发展情况，对不同的食品生产经营企业的的营业场所具体面积进行了具体的要求，这就不宜被视为增加了许可条件。但如果该省立法要求食品生效经营者必须提供经营场地归自己所有的所有权证件，则应当视为增加了许可条件。 因此，基于行政许可法上述规定的精神，公安部《机动车登记规定》第三十四条应当予以修改。公安部也正是通过不断出现的行政诉讼案件逐渐意识到原有规定的不足，于2008年对《机动车登记规定》有关年检的规定进行了一定的修订。修订后《机动车登记规定》第四十条[②]规定，“机动车所有人可以在机动车检验有效期满前三个月内向登记地车辆管理所申请检验合格标志。申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕。申请时，机动车所有人应当填写申请表并提交行驶证、机动车交通事故责任强制保险凭证、机动车安全技术检验合格证明。车辆管理所应当自受理之起一日内，确认机动车，审查提交的证明、凭证，核发检验合格标志。” 但令人遗憾的是，在新的规定中，公安部虽然明确区分了“申请前”和“申请时”两个不同阶段，申请人的不同的义务，似乎并没有为机动车年检增加任何条件。但要求申请人在申请前处理完毕交通事故，在基层公安机关的机动车年检管理时，仍很可能被视为是机动车年检的一种前置程序，在行政管理实践中仍然可能是变相的增加行政许可条件。公安机关要求年检前必须先处理完毕交通违章，虽便于行政管理，也有利于降低执法成本，但在法律已有明确规定的情况下，作为执法部门仍因严格依法办事。修订后《机动车登记规定》第四十条规定的是否仍然违反《道路交通安全法》第十三条的规定，尚有待于司法实践来检验和回答。 [①]批复原文见最高法院行政庭主编：《行政执法与行政审判》2009年第1期，第1页。 [②]根据2012年9月12日《公安部关于修改〈机动车登记规定〉的决定》，该条已经修正为《机动车登记规定》第49条。 |
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