南京六合攻坚农村房地登记“二合一”

“这是我们不得不啃的一块硬骨头。”江苏省南京市国土资源局六合区分局副局长徐从庆对《中国不动产》杂志记者说，农房与宅基地情况复杂，开展不动产统一登记要克服许多难以想象的困难。

据介绍，自2014年10月被省里确定为农村宅基地、农房统一发证试点之后，南京六合区很快就落实了横梁街道黄中社区为试点地区。2016年2月，省国土资源厅又明确六合区为宅基地和农房统一登记发证扩大试点区，随后六合又增加了四个村居扩大试点。

“南京六合试点的一个最重要的成果是，他们对各种复杂情况分门别类、梳理总结，并创新出台了具有可操作性的政策措施，有较强的可借鉴性。”江苏省国土资源厅不动产登记局副局长谭静如此评价。

一个个问题梳理

11月11日午休时分，阳光静静洒在南京市六合区横梁街道便民服务中心的外墙上，整个大厅等候区里阒无一人，显得十分静谧，与网络上轰轰烈烈的“双十一”购物节大促销形成鲜明的反差。

“黄中社区一共制作发出了1220本不动产权证书，现在绝大部分都已发到了权利人手中，只剩下大概30来本，因为申请人在外打工，暂时还没有领走。”六合区不动产登记中心工程师任良金告诉记者，黄中社区总户数为1716户，申请并符合发证条件的1220户，占总户数的71.1%。“我们做到了应发尽发。”任良金说。

应该说，这1220本证书发得并不容易。“光调查现状、梳理问题、研究对策，我们就花了将近7个月的时间。”对此，徐从庆很有感触。磨刀不误砍柴工，他认为，正是这7个月的潜心调研，才为后来的顺利发证打下了坚实的基础。

“我们不追求速度，先摸清问题。”徐从庆说。

问题一个接着一个，最具典型性的问题就是面积普遍严重超标。“这不仅是六合农村的问题，也是全中国农村宅基地和农房中普遍存在的问题。”徐从庆说，他们把黄中社区涉及面积的情况分为4种：一是宅基地与主房建筑面积均不超标，二是宅基地超标而主房建筑面积不超标，三是宅基地不超标而主房建筑面积超标，四是宅基地和主房建筑面积均超标。这里占比最多的是第二类，占到近一半。

权证手续不全，也是一大痼疾。这其中也分为4种情况：一是仅有房产权源，二是仅有土地权源，三是两证全无，四是两证都有。其中也是第二种情况占比较多，占四成多比例。

把第一类面积问题与第二类权证问题叠加，就一共产生了16种情况。记者了解到，这其中，占比较多的是两证全有但宅基地面积超标的，占21.6%。其次就是仅有土地权源且宅基地面积超标的，正好占两成。

户及分户界定同样难。“户口问题很关键。法律规定一户一宅，这个户，与户口本上的户，是否一致？这个必须搞清楚。”徐从庆说，调查时，黄中社区有70户提出分户需求，但既有真实需求，也有其他目的，需要厘清。因为根据现行政策，分户需符合单独申请宅基地条件，并经批准后方可办理登记，程序复杂。

此外，还有权利人主体界定困难、规划与管理矛盾突出、家庭矛盾处理及纠错难等问题。

一连串新招应对

“调查的问题不解决就无法登记，而审批和管理的缺位是问题产生的主因。”徐从庆说，这是他们详细调查后得出的结论。因此，解决问题的办法要与历史上政策规定和做法相关联，与征地拆迁补偿对无证房屋认定相关联，与未来的管理政策衔接，同时还要能推进村庄布局规划的完善。

2015年9月，六合区政府以文件形式下发了一个对黄中社区宅基地和房屋统一登记试点工作相关问题的处理意见，对确权登记的必备条件、不予确权登记的情形、面积认定、集体经济组织成员认定以及确认程序等进行了详细规定。徐从庆称其为103号文，全称是“六政发【2015】103号”文，这正也是谭静所说的“政策措施成果”。

按照文件，确权登记的必备条件包括4种情况：一是一户一宅，因继承房屋形成的“一户多宅”除外；二是建房、购房时为本集体经济组织成员且符合宅基地申请条件，或虽非本集体经济组织成员，但经过有权机关批准建房的；三是房屋占地在2014年度土地利用现状变更调查成果为非农用地；四是房屋在2015年3月1日前已经实际建成。

而不予确权登记的也有4种情形：一是非法出售房屋后再建的；二是因征地、土地综合整治等原因已享受过拆(搬)迁安置的；三是权属存在争议的；四是法律法规规定的其他情形。

对于面积的认定，六合区则区分了6种情况，其中最突出的就是采取了宅基地和房屋面积双控制。

记者了解到，在确权登记过程中，六合区有两大创新做法值得重视——“三级确认”和“司法调解”。

“三级确认”简化了权源手续不全的农户的确权手续。对于无审批手续或审批手续不全的农户，如果按现行规定补办批准手续，涉及部门多、工作面广量大、农民配合和政策把握难度大。为便民利民、维护农民利益，六合区以组、村、街道“三级确认”的方法，确认宅基地使用权和房屋所有权、申请人身份、房屋建筑年代、登记面积以及分户等，并经公示无异议后，成果作为登记的依据。

“通过‘三级确认’，农户的权属来源就基本清晰了，保障了其财产权利，促进了他们的申请积极性，提高了办事效率，减少了矛盾，同时也加强了监督，一举多得。”据徐从庆介绍，六合区坚持“保登记，限权利”的原则，以明确主体为前提、量化面积为核心、厘清年代为手段，执行“三级确认”，作为不动产统一登记的依据，避免了老问题无法适用新规矩、农户基本信息难以认定以及补办相关手续操作性不强等弊端。

谭静认为，“三级确认”的好处有三：一是确保无权源农户及规划点外农户的基本权益，达到应发尽发的目的；二是在登记面积认定上与现行审批管理政策相衔接，在现行政策框架内最大限度保障农户的财产权；三是在操作上符合村民自治原则，简化程序、缩短周期。

六合区的另一大创新就是“司法调解”。主要是对家庭内部因房产处置、分家析产和遗产继承等情况导致权利人不明的，在区司法部门组织下，通过基层组织调解、协商一致、签订协议的方式，解决权利人主体问题。

按照规定，房地权利人不一致，将无法进行不动产统一登记。村民朱兵就通过“司法调解”为自己争取到了一份权利。他的父亲朱庆祥于1999年在黄中村朱家岗建有273.96平方米的二层砖混楼房，该房屋所有权人为朱庆祥，土地使用权人为朱兵，两证权利人不一致。朱兵要求将房屋所有权过户到自己名下，但朱庆祥一共有两个儿子和一个女儿。通过人民调解方式，其他共有权人放弃了权利，并在人民调解协议书上签字摁上了红手印。朱兵也因此成为房屋所有权和土地使用权人，顺利地申请到了不动产权证书。

用基层的方式解决基层的实际问题，六合的创新实践得到了各方的一致认可。六合区不动产登记中心副主任朱晓东说，做到这一切，既离不开区政府的支持、各部门的配合，也离不开街道和村组各级干部的积极参与发动。

一系列细化措施

有了原则性的创新应对之策，还并不足以解决农村不动产登记的全部问题。

“农村的问题十分复杂，许多问题既有共性，又有个性，因此需要一系列细化措施配套。”徐从庆说，由此，六合在操作细则中规定了6种不予受理的情形，包括一户多宅却不愿按一户登记等，基本涵盖了农村不动产登记中不合法合规的全部现象。“这6种情况，即使按照三级确认和司法调解，也都不能受理。”徐从庆说，这堵住了前面所说的以不合理“分户”超占超建的漏洞，既维护了法律法规的尊严，也尊重了乡村风俗和民情民意。“尤其是房屋占地面积超过批准宅基地面积的，无论如何都不能登记，否则其他村民都不会答应。”他说。

而对于各种复杂问题的简要处理，六合区也归纳出9种情形的处理方式，登记人员在办理时只需要“对号入座”就可以了。

记者了解到，黄中社区总户数1716户，除开已完成制证和发证1220户以外，还有496户未制证发证。六合区也将其细分成了5类情况。一是权利人未申请的有187户，主要原因有不符合发证条件、权利人无法通知到或权利人不愿意申请、占用农用地等；二是须进行司法调解的有33户，须其家庭内部达成一致并签订调解协议书、确定权利人后，再申请办理权证；三是须申请人提供并补充相关材料重新申请的有38户；四是属于撤组转为国有土地暂未办理的有55户，下一步可按国有土地使用权办理；五是已申请但暂不符合登记条件的183户，这又可细分为材料不齐全、家庭内部矛盾未协商好、邻宗之间矛盾等20种类型。

2016年扩大试点范围后，六合区积极开展工作，目前已完成四个村约5100户外业调查工作，内业数据处理也临近尾声，即将进入登记发证阶段。调查反映的相关问题与黄中社区的基本一致，主要有房地面积超标、持证率低、农户分户意愿强烈、附属房屋普遍存在和现势性不强等问题。据统计，四个村超过宅基地和房屋面积规定标准的农户占总户数约74%和27%，特别是农村宅基地超标具有普遍性，各家房前屋后均有所谓的出场地，有的将这些出场地圈占，形成封闭的院落。

“对此，我们已提请区政府同意，将继续执行103号文件内容，形成阶段性成果。”徐从庆说。

对于这一成果的可复制性，徐从庆表示出谨慎的乐观。他说，这其中最关键的因素一是顶层设计的支撑，二是资金的落实配套。他给记者算了一笔账，目前六合全区实有宅基地总数15.3万宗，已登记发放宅基地使用证11.1万本，农村房屋所有权证7.1万本。要全面开展农村不动产统一登记，包括权调测绘和协调等在内，全区13万农户按每户250元计，就需要3000多万元的资金投入。

农房宅基地登记“二合一”，仍有很长的一段路要走。