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法院对超过工伤认定申请时限工伤事故损害赔偿责任应区别对待 工伤认定申请时限是指工伤事故发生之日或者职业病被诊断、鉴定之日起得以向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请的法定期限。根据《中华人民共和国工伤保险条例》（以下简称“工伤保险条例”）第17条的规定，工伤认定申请时限有两个申请时点：一是用人单位申请工伤认定期限为工伤事故发生之日或者职业病被诊断、鉴定之日起30日内，有特殊原因经批准的，可以适当延长。二是职工或直系亲属、或工会组织申请工伤认定期限区间为经过用人单位的申请时限至事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起１年之内。用人单位、工伤职工或者其直系亲属、工会组织未在规定的工伤认定申请时限内提出工伤认定申请，劳动保障部门即以超过规定的申请时限为由作出工伤认定申请不予受理的决定。 一、 按照《工伤保险条例》第17条规定，在用人单位不提出工伤认定申请的情况下，工伤职工若超过事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起１年后才向劳动保障行政部门提出工伤认定申请，其结果是劳动保障行政部门将以超过法定工伤认定申请期限为由做出不予受理的决定，即认为该条规定中“1年”的期限性质为除斥期间，工伤职工在此期间不行使其申请工伤认定的权利，便发生了该项权利消灭的法律后果。笔者认为劳动保障部门对于该理解值得商榷，理由如下： 首先，《工伤保险条例》第17条之所以规定1年的申请期限，其源于我国《民法通则》第136条所规定的包含身体受到伤害要求赔偿等四种情况适用1年特殊时效规定，其性质为诉讼时效，可以适用《民法通则》诉讼时效中止、中断和延长的相关规定。与《民法通则》第136条规定特殊时效目的相同，《工伤保险条例》第17条规定亦是出于督促权利人行使权利，避免取证困难以及尽可能缩短权利处于不确定状态的需要。因此，从1年申请期限规定的始源看，其具有诉讼时效的性质。 其次，除斥期间和诉讼时效两种制度适用客体不同。通说认为，民事权利依其作用可以分为请求权、支配权、形成权和抗辩权四种，除斥期间的客体一般为形成权，而诉讼时效的客体则为请求权。形成权可以依一方之意思表示而直接发生法律关系的权利变动效果，如撤销权、追认权、解除权等；请求权则是请求特定人为一定行为或不为一定行为的权利，如债权、物上请求权等。就工伤职工申请认定工伤而言，工伤职工向劳动保障行政部门递交工伤认定申请的结果是劳动保障行政部门对工伤事故进行调查，对认定为工伤的启动工伤保险赔偿程序，反之工伤职工则无法享受工伤待遇。工伤职工提出工伤认定申请的行为并不能直接发生获得工伤保险赔偿的法律效果，仅是其依《工伤保险条例》得以请求劳动保障行政部门为其进行认定工伤的一项权利。因此，工伤认定申请权性质上为一种请求权，仅得参照适用诉讼时效制度。 再次，当社会经济发展较好时，“蛋糕”不断做大，此时人人生活都处在改善和提高过程中，人们都较少在意蛋糕分配问题，但是当经济出现停滞或者倒退时，人们则会将目光更多地投向蛋糕如何公平分配。工伤认定申请时限制度在设计之初，立法者更多的是考虑如何将企业从职业劳动灾害中解放出来投入生产，注重的是对工伤保险救济的效率，但当经济形势发生变化时，我们应该重新审视这项制度的价值倾向，由效率向公平适当倾斜，将工伤认定申请期限性质理解为诉讼时效，注重保护工伤职工获得工伤补偿的合法利益，更加适应当前社会公平分配的要求。 另外，在司法实践中，受伤职工超过工伤认定申请时效申请工伤认定，如逾期申请存在特殊情况，且属于正当理由的，劳动保障部门以超过工伤认定申请时效为由，作出不予受理工伤认定申请的，受伤职工可以向法院起诉要求撤销劳动保障部门作出的不予受理决定，并责令劳动保障部门受理工伤认定申请。如上海市第一中级人民法院（2007）沪一中行终第字257号判决。
劳动保障行政部门依一定程序对工伤事故进行调查加以确认的行为，其性质上是一种行政确认行为。依据现代行政即为法治行政的观念，行政是国家行政权力依法律要求的行动，行政权力来源和行使方式都应当来自法律的规定，特别是对公民权利产生直接影响的权力必须由法律明示，行政亦无法外特权。我国行政法规《工伤保险条例》和部门规章《工伤认定办法》都明确规定劳动保障部门具体实施工伤认定程序性事项，明确了劳动保障部门认定工伤的合法性和唯一性。另外，工伤保险法的性质属于社会保障法，而社会保障法以人之生存保障为宗旨的法律，其将社会资源在强者和弱者之间进行重新分配以实现分配正义，带有一定程度的国家强制性。劳动保障行政部门作为各级政府设置的职能部门，承担着政府对社会保障进行管理和领导的任务，其依法作出的工伤认定结果具有较高的权威性，以此作为工伤保险赔偿的前提，从而实现工伤职工、用人单位、社会之间利益平衡。 通过以上分析可以看出，劳动保障行政部门进行工伤认定的权力是毋庸置疑的，但法院是否在任何情况下都不能进行工伤认定，笔者认为并不能一概而论，应该以用人单位是否为已为职工购买工伤保险为标准区别处理：对于用人单位已为职工购买工伤保险，无论是否超过1年申请认定期限都应严格按照《工伤保险条例》第17条和第60条的规定，由劳动保障行政部门行使工伤认定的权力；对于用人单位没有为职工购买工伤保险，仅在超过1年申请认定期限的情况下，人民法院可以直接进行工伤认定，理由如下： 现行工伤保险运行模式是：用人单位缴纳工伤保险费用—发生工伤事故—作出工伤认定—从工伤保险基金中支付工伤待遇。因此，能否正确认定工伤是正确支付工伤待遇的前提，其关系到整个工伤保险基金的运营安全和运行效率，涉及到每个参保企业和职工的合法利益，理应成为国家进行行政管理的对象。依据《工伤保险条例》第60条的规定，“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”，即用人单位没有为职工购买工伤保险的，由用人单位自行支付工伤保险待遇而非从工伤保险基金中支付。因此，非参保工伤待遇支付不涉及工伤保险基金的问题，完全是用人单位和工伤职工这一平等主体之间的利益争议，不涉及公共利益，国家无需介入对其进行行政管理，以行政确认方式认定工伤。 从技术角度讲，工伤认定与交通事故责任认定、鉴定以及评估相比，对专业知识和专业技术要求远低于后者要求的标准，其更接近于一种程序性要件审查和确认。加之，《工伤保险条例》和《工伤认定办法》对属于工伤范围的情形和不得认定为工伤的情形，以及认定工伤步骤和需提交的相关手续都做出了明确的规定，因此，人民法院认定工伤问题上不存在技术上的障碍。 赋予人民法院对超过工伤认定期限情形下的非参保职工工伤认定权，并没有改变用人单位作为支付工伤保险待遇主体地位，没有加重用人单位负担，且也未涉及到工伤保险基金，但是却能使工伤职工增加一种救济途径且可能比行政确认程序更加有效，从整个社会福利角度无疑是符合我国目前劳动就业方面的国情的。
工伤保险和人身损害赔偿是工伤事故损害填补机制两项重要法律制度，对两者应当如何适用，在世界范围内存在四种模式：选择模式、免除模式、相加模式和补充模式。我国目前立法尚未对工伤保险与人身损害赔偿的关系作出明确的规定，理论界也众说纷纭，未达成一致意见。因此，对《人身损害赔偿解释》第12条第一款的规定（在不考虑第三人侵权情况下）存在两种理解：一是认为司法解释中“告知其按《工伤保险条例》的规定处理”应当理解为是一种前置程序，工伤职工依条例享受工伤保险待遇后，还可以依据人身损害赔偿起诉用人单位；二是认为工伤保险完全取代人身损害赔偿，受害者只能按《工伤保险条例》得到工伤保险待遇，而无权再向单位提起民事赔偿之诉。前者认为两者是一种补充关系，后者认为两者是一种替代关系。 笔者认为，在不考虑第三人侵权情形下，工伤保险和人身损害赔偿之间的适用原则是工伤保险法定优先，人身损害赔偿有限补充。“法定优先”是指不论用人单位是否已为工伤职工购买工伤保险，都首先寻求工伤保险法的救济，对于直接起诉民事赔偿不予受理。“有限补充”是指工伤职工享受工伤待遇后未能弥补全部损失的，当且仅当用人单位存在故意或重大过错时方就不足部分能提起民事赔偿。其中，对于未参保的情形，有观点认为应当允许工伤职工可以直接起诉用人单位承担民事赔偿，理由是未参保情况下支付赔偿费用的主体是用人单位，在人身损害赔偿金额较工伤保险更高且适用全部赔偿原则，既然用人单位未给职工购买工伤保险，也即是放弃了主动化解劳灾风险的机会，当然就不能享受以经济补偿为目的的较低工伤保险赔偿标准。这种观点体现了对工伤职工合法利益的保护，但是忽略了侵权损害赔偿适用过错归责原则，工伤职工需举证证明用人单位存在过错，而实践中是比较困难的，这也是传统雇主侵权责任救济“失灵”的一个重要原因。而工伤保险适用无过错归责原则，可以有效解决用人单位无过错和工伤职工无法证明用人单位过错情况下工伤事故赔偿问题。因此，工伤保险和人身损害赔偿之间的适用原则应该是工伤保险法定优先，人身损害赔偿作有限补充。 另外，在用人单位没有为受伤职工购买工伤保险的情况下，由于人身损害赔偿的标准一般高于工伤保险标准，受伤职工往往会选择要求用人单位承担人身损害赔偿责任。但由于承担人身损害赔偿责任与承担工伤事故损害赔偿责任适用不同的法律，经过不同的司法程序，因此受伤职工选择要求用人单位承担人身损害赔偿责任可能会延误申请工伤认定的申请时间。因此受伤职工在决定要求用人单位承担人身损害赔偿责任或承担工伤事故损害赔偿责任时应慎重选择。 小结： 工伤认定申请期限性质为诉讼时效，可以参照适用诉讼时效中止、中断和延长的相关规定；在未购买工伤保险情形下，对已超过1年但尚在申请工伤认定时效内未认定工伤的，人民法院可以直接认定，其他情况下均应由劳动保障行政部门认定工伤；工伤保险和人身损害赔偿的适用原则是“法定优先，有限补充”。因此笔者建议对超期未申请认定工伤情形下工伤事故赔偿问题分为已参保和未参保两种情况讨论： （一）已购买工伤保险情况 在用人单位已为工伤职工购买工伤保险情形下，工伤职工若以工伤损害赔偿为由起诉用人单位，法院应当审查超过工伤认定1年申请时限是否存在中止、中断和延长的事由，若存在以上情况的，人民法院裁定驳回起诉并告知其按照《工伤保险条例》规定处理；若人民法院经审查认为已超过申请工伤认定时效期限，而工伤职工能举证证明用人单位存在故意或重大过失，则应当由用人单位仅就人身损害赔偿超过工伤保险待遇的部分差额承担民事赔偿责任。 （二）未购买工伤保险情况 在用人单位没有为工伤职工购买工伤保险情形下，工伤职工若以工伤损害赔偿为由起诉用人单位，人民法院应当审查超过工伤认定1年申请时限是否存在中止、中断和延长的情况，若存在以上情况的，由人民法院直接进行工伤认定，判决用人单位依《工伤保险条例》第60条规定承担责任；若人民法院经审查认为已超过申请工伤认定时效期限，而工伤职工能举证证明用人单位存在故意或重大过失，应当由用人单位仅就人身损害赔偿超过工伤保险待遇的部分差额承担民事赔偿责任。 对于前述两种情况，工伤职工已经享受工伤保险待遇但未能弥补全部损失，以不足部分起诉用人单位要求民事赔偿的，对有证据证明用人单位存在故意或者重大过失的，对该诉讼请求人民法院应予支持。 ［1］成都市中级人民法院（2008）成民终字第251号。 ［2］上海市第一中级人民法院（2007）沪一中行终字第257号。 ［3］张倩：《超过工伤认定时限工伤事故损害赔偿问题研究》，成都市中级人民法院网站。 ［4］陈绍华、李云：《劳动仲裁机构和法院应有非参保工伤认定权》，《中国劳动》。 |
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