最早的美国智库是什么？是成立于1916年的政治研究所（布鲁金斯学会前身），亦或是20世纪50年代由美国二战军事保密室演化而来的兰德公司，这依然存在争议。但不论是二者之间的哪一个答案，智库——向政府部门提供决策建议的组织——在美国出现于20世纪前期这个事实是不变的。智库的兴起可以从美国当时政治哲学的变化和体制结构的局限性两方面来讨论。 20世纪早期，美国政府信奉“杰斐逊派”的自由主义观点，社会治理依赖于“无形的手”，当时智库不是核心，也不需要政府来面对庞杂的社会问题。而随着时间的发展，知识、资本的积累以及职业多样化的出现，民众对社会有了前所未有的要求，这时候就需要政府的参与来疏解问题。自由主义的观点受到了挑战，在这种情况下，政府对知识、信息的获取相比于早前有了更高的要求，以帮助处理社会问题。 除了要承担更加繁杂的社会责任之外，愈加庞大的政府机构也需要第三方来协调决策。主要原因有二。首先，政府倾向于成为大规模和内部特征明显的组织，这常常造成一个问题牵扯多个部门，而通过正式渠道经各部门来讨论审核需要花费大量的时间。如20世纪80年代，美国和以色列军队装备了同一型号的F-16战斗机，而战斗机座舱设计存在明显缺陷。身处规模小且不正规的制度中的以色列飞行员花了不到三周修复了缺陷，而美国飞行员却必须通过空军、国防部、官方承包商等机构的批准，用了将近两年的时间才改善了设计。另外，一个问题所牵涉的多个部门可能存在利益冲突，如交通部门打算推进基础设施建设的提议，可能与环保部门的政策存在冲突。另一方面，庞大的政府结构导致高层决策时往往会优先处理紧急的眼前问题，而对于那些需要长期投入的重要问题则因为回报晚或者有存在短期风险一类的原因被回避不谈。 基于以上两个原因，在第二次世界大战后，美国政府逐渐意识到自身在适应性和规划上存在的问题，小规模的独立智库在纠正决策上的价值不断凸显，这成为智库不断发展的前景。
智库在美国的政策制定中的影响力也远大于其他国家。截止2015年，全世界6846个智库中美国智库占1835个，为全球之最，而世界排名前十的智库中，有六个来自美国（见表1）。智库的蓬勃发展与美国的政治社会环境息息相关，这表现在以下三个方面。首先，美国的决策者更容易受非政府机构的影响，在拨款和预算时政府各分支机构的对抗使得外部影响不断输入决策过程。第二，美国政府官员的聘任和退出比较灵活，学术界与政策界的人员存在流动，前政治家、记者和内阁成员可以通过大学研究机构进入智库继续发出声音，政府高级官员也可以在学术界创立智库辅助决策，这实现了学术界和政府部门之间高效的思想传送。第三，在人员流动之外，美国的精英杂志界也成为智库发挥影响力的平台，如《外交事务》（Foreign Affairs）创办方是名为外交关系委员会的智库， 其他如《外交政策》(Foreign Policy)、《国家利益》(The National Interest)和《奥比斯》(Orbis)杂志的创办方或执行方都与外交和安全政策领域的智库有关。由此，政府的咨询需求、政策界与学术界灵活的出入制度以及优越的媒体平台为智库发展创造了良好的生态。 表1. 2015年世界智库前十排名
美国智库出现于20世纪前期，在20世纪80年代达到数量增长的高峰，之后增速下降。最早的智库是顺应当时工业经济的发展与国际竞争的需要而出现的，前者的代表是布鲁金斯学会，后者则是从事国防方面研究的兰德公司。早期的智库致力于向政府提供非党派的专业意见，在美国和欧洲不断扩散。二战之后的冷战时期促成了“国防智力型”智库的崛起，这主要发生在美国，这类智库的基本目标是辅助冷战期间国防体系的运行，在往后的几十年内不断完善成了“战略型”智库。20世纪60年代是社会动荡时期，这一时期形成的新型智库更加专注于解决具体问题，而70年代的美国政府也更倾向于采纳智库的建议。在90年代以后，随着冷战结束，社会和经济领域的逐步开放使全球范围内智库进入高速增长时期，特别是非洲，中东和东欧地区，而此时，北美和西欧的智库已出现了饱和与竞争现象，数量上增速放缓。进入21世纪以后，除了布鲁金斯学会和兰德公司等少数涉及不同领域的智库以外，大部分智库致力于解决专一方面的问题，智库向专业化和多样化方面发展。表2为2015年美国排名前十的智库名单及其在全球突出的研究领域，可见各个智库在研究上有所专长。多样化发展拓展了智库的资金来源，学术界、政府、智库、出版界和基金会交流空前地多。高度的人员流动性以及建议中的个人风格打破了政策制定圈的工作惯性和自我封闭倾向，使圈子得到唤醒并能重新定向。 表2. 2015年美国智库前十排名
当然，智库并不是完美无缺的，它们的辅助决策有时候也会带来的一些问题。比如智库的观点并不总是冷静的分析，可能会受到意识形态或商业利益的左右，不成熟的想法也可能因为人员流动的原因，从而在社会上造成不成比例的影响力。再者，智库也会受到时代思潮的限制，做出错误的预测或分析。另外，随着智库越来越依赖于具体项目的零碎收入，智库也倾向于只针对合作方提出的具体问题进行研究，这阻碍了思想的创新。 虽然智库存在不足之处，但相比于单独存在的官僚机构，智库的出现帮助了美国政府在决策上的思考，使决策者在内部、外部不同声音间做出平衡和选择，并在至少以下六个方面体现着重要价值： 1、比政府研究员更好地展望未来，着眼长期规划。 2、可以跳出成规，产生出重构的政策议程。 3、在任何领域没有长久的利益纠纷，因此可以促成不同群体为同一目标合作。 4、打破官僚主义的壁垒，促进知识合成。 5、在政府及其代理间更好地传播相关的政策研究。 6、在信息传播之外，注重于知识的积累和传播。 虽然由于各个国家在历史文化，政治传统以及所面对的现实问题上的差异，美国智库的发展过程不一定能在其他国家重复，但其发展经验仍然有以下几个可借鉴的方面，包括市场、法律环境、政治文化和知识产权文化四类。 第一，市场指的是智库供求的形成，政府对咨询的需求是市场形成的动力，资金的投入也必不可少，而能提供咨询服务的研究机构除了咨询公司以外，可以考虑资助大学使其成为提供政策建议的新资源。 第二，政府需要用法律和税制来保障公共服务慈善事业的健康环境，使一些非营利性的智库机构免于繁重的资金运行负担。 第三，可以设置奖学金或交换制度，使政府、学术、传媒、基金会及智库等各界精英联系起来，帮助政府思考。 第四，在智力环境上，智库作为试图保持中立客观的机构，大众对公共服务的热忱与参与，对权威部门的质疑精神以及对政治问题的敏感性都必不可少。智库的本质是一个社会过程，而不是技术过程。智库帮助政府思考的意义不仅是用技术辅助决策，而是使政府机构向着更具探索精神和批判精神的方向发展。 参考文献 1、[美]詹姆斯·麦甘恩，理查德·萨巴蒂尼著，韩雪，王小文译：《全球智库：政策网络与治理》，上海交通大学出版社2015年版。 摘编：戴威 鞠思婷
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