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版权声明：原文刊登于《小城镇建设》杂志2016年7月刊，版权为《小城镇建设》杂志社所有。欢迎转载，转载请注明作者及出处。 作者简介： 何小娥，中国建筑设计院有限公司城镇规划设计研究院城乡统筹所总工。 王明田，中国建筑设计院有限公司城镇规划设计研究院副总规划师，《小城镇建设》杂志执行主编。 赵 亮，中国建筑设计院有限公司城镇规划设计研究院历史文化保护规划研究所规划师。 近年来，跨界地区的发展成为了城市乃至区域之间协调的重点，跨界地区的规划编制越来越受到重视。本文以新疆头屯河沿岸地区总体规划的编制为例，分析了跨界地区规划编制的难点，并从规划编制的技术、规划组织和规划编制方法三个层面提出了跨界地区规划编制的建议。 Abstract In recent years,thedevelopmentofcross-boundaryareashasbecometothefocusofcoordinationbetweenthecitysandeventheregions,moreandmoreattentionshavebeenpaidtotheplanningofcross-boundaryareas.ThispapertakesthemasterplanningofcoastalareasofToutunRiverinXinjiangtoanalyzethedifficultiesintheplanningofcross-boundaryareas,andputsforwardsomesuggestionsontheplanningcompilationofcross-boundaryareasfromthreeaspects,including planning compilation technology,planning organization and planning compilation method. 跨界地区；规划编制；头屯河 cross-boundary area;planning compilation;Toutun River 随着我国城市化进程的快速推进，基础设施的快速建设，城市之间的联系越来越紧密，行政界线已不再是城市之间协调发展的障碍。跨界地区的发展成为了城市乃至区域之间协调的重点，跨界地区的规划编制也越来越受到重视。 2014年年初新疆自治区政府牵头组织编制新疆头屯河沿岸地区的总体规划。头屯河是一条界河，其沿河地区的规划属于跨界规划。跨界规划的编制，相对于一般的规划，无论是从编制技术还是编制组织来看，都更为特殊，也更为复杂。本文以头屯河沿岸地区的总体规划编制为例，总结跨界地区规划编制所遇到的特殊问题，探索跨界规划编制的技术方法。 跨界地区规划的相关研究 近些年来，我国跨界规划的地方实践从珠三角城镇群规划到京津冀协同发展，一直不断有新的尝试和探索，跨界规划的尺度大到城镇群，小到两个城市交界地区的跨界合作。随着跨界规划的全面开展，一些学者也展开了相应的研究。当前有关跨界规划的研究主要集中在跨界规划的编制和实施两个方面。 针对跨界规划的规划编制，学者们提出了以下几个方面的建议。例如，王亮认为北京和东南环京地区的跨界协同发展可以借鉴日本东京圈的发展经验，在北京和周边地区打造四个与京津职能互补、职住均衡的跨界城镇群，并强调实施生态控制、交通引导、产业协作和机制创新四个方面空间管制跨界联动[1]。李开平等人以广佛同城发展研究为例，提出了跨界规划编制体系的构建，认为该体系涵盖五个层次的规划，即城镇空间发展战略规划、区域交通一体化规划、重点交界地区同城整合、建设项目库指引和规划实施保障机制研究[2]。尤勇以江都和扬州的同城化发展为例，认为跨界地区的同城化发展策略重在产业的对接、生态的共建、交通的衔接和市政基础设施的共建共享四个方面[3]。张晋庆等人以宁德市城市总体规划编制为例，提出跨行政区的都市区规划整合首先要识别都市区优势资源，选择重点地区进行优势资源重组；都市区内各中心城区的范围划定除考虑完整性以外，重点考虑是否有与主导发展方向一致的相关性资源；空间结构规划既要考虑都市区功能空间的完整性，又要兼顾各行政区规划的可实施性，用地规模预测除了常规的理性方法外，还需考虑因规划导致行政区间“相对位次”的波动,适当进行规模补贴；规划策略上还提出建构与区域空间结构相匹配的交通和市政设施系统[4]。 对于跨界规划的实施策略，一些学者也进行了相应的探索。刘松龄认为跨界规划的实施需要建立跨界地区统一的规划实施机构平台和规划信息平台，实现规划管理上的同城化，同时认为只有将跨界规划的规划内容纳入各行政区的法定规划体系，才能有效保证跨界规划的实施[5]。严奉天从跨界规划的规划管理和咨询的角度提出省际跨界地区的规划包括三个方面的重要方面，即整合跨界地区的优势资源比如选择热点跨界空间，跨界环境保护实现统一保护标准，加强跨界重大项目的合作，而跨界地区的规划管理需要打破行政区划的分割，成立省际跨界区域规划管理机构和规划咨询委员会及跨界区域协作专项基金，探索跨界地区综合治理模式。以上这些研究与探索均为头屯河沿岸综合整治提供了较好的参考[6]。 头屯河沿岸综合整治规划编制背景 头屯河流域位于新疆天山北坡中段，南起格尔山脉的冰雪岭，北达古尔班通古特沙漠的北沙窝，头屯河流经城市地区，是昌吉州和兵团十二师、乌鲁木齐市之间的一条界河（图1）。近几年，头屯河生态环境不断恶化，亟需综合性的流域整治规划指导河流及两岸生态环境的治理及滨河用地布局。 图1 头屯河流域与城市建成区关系图 2012年5月，由新疆自治区牵头，乌鲁木齐市、兵团十二师和昌吉自治州共同组织，编制《新疆头屯河沿岸综合整治城区段总体规划（2013—2030）》（以下简称“头屯河总规”）。本次头屯河总规规划范围以头屯河为中心，东西至距离河流最近的城市主干道，南北至城市边界，总用地面积约25平方公里用地，岸线长度约为15公里长（图2）。 图2 头屯河总规规划范围图 该规划范围跨不同城市、州行政界限，东岸用地归兵团十二师管辖，十二师各团场用地与乌鲁木齐市用地之间相互交错，规划布局需与乌鲁木齐市规划统筹考虑。西岸用地以乌昌大道为界，南北分别归属昌吉市和昌吉农业园，昌吉农业园和昌吉市统一归昌吉州管理。 头屯河跨界规划编制难点 新疆头屯河沿岸地区的建设现状如同其他河流一样，存在一般河流普遍存在的问题，诸如河床采砂、河道被侵占、两岸景观缺乏特色、滨河缺乏生活岸线等问题。但作为一条跨界河流，其沿岸地区的规划编制除了需要解决上述普遍性的问题以外，还需重点解决一般规划所不具有的特殊性问题，具体包括以下几个方面。 跨界规划因规划范围涉及不同行政区，各行政区内土地建设条件的不同、经济发展速度的不一致及城市发展方向的不同等原因导致跨界地区的建设现状通常会呈现出不同的步调。 头屯河滨河地区东西两岸呈现明显不同的建设步调。西岸城市建设已经临近滨河地区，规划滨河西岸是昌吉市和农业园未来重点发展地区，而东岸现状以非建设用地为主。如何统筹协调发展步调不一致的滨河两岸是跨界规划的第一大难点（图3）。 图3 头屯河东西两岸建成区土地利用现状拼合图 跨界规划虽然规划范围在空间上临近，但是由于在我国同层级政府之间存在互相竞争，因此各城市为了保证自己在竞争中处于优势地位，往往在城市空间发展上只考虑自身短期利益，而对于邻近城市的发展需求视而不见。因此，跨界地区往往会出现不同城市有不同的发展目标和发展诉求。 头屯河滨河地区的发展受到了两岸多方的关注，但各方对滨河地区发展的功能定位存在较大的矛盾，而且两岸滨河地区的发展速度和在城市中的地位也存在较大不同。如何统筹两岸三地滨河地区未来的功能定位和空间布局，是跨界规划的又一难点（表1）。 表1 头屯河两岸三地对滨河地区未来发展定位 两岸交通设施缺乏有效衔接。从头屯河东西两岸已有的规划拼合图来看，除现有的乌昌大道、乌奎高速和北疆铁路顺畅贯通以外，西岸规划新增的三条跨河交通干道与东岸规划新增的两条跨河的交通干道无法实现有效的对接。从交通功能上看，西岸滨河路昌吉东环路属于过境交通干道，过境交通对滨河生活和休闲造成较大的干扰（图4）。 图4 头屯河东西两岸规划主要交通干道拼合图 两岸市政基础设施缺乏统筹。西岸市政设施建设相对完善，东岸设施建设较为滞后；西岸污水处理能力较为富裕，东岸缺乏污水处理厂。从已有规划来看，两岸的市政设施规划各自自成系统、互相之间缺乏统筹。 不统一的规划技术基础。从两岸调研资料来看，两岸的规划技术基础有所差别。首先两岸的地形图坐标系统不一致，实测年份不一致，比例尺不同。其次，两岸的地方管理规定不同。这些均为跨界规划编制增加了一定的难度。 不寻常的规划编制组织。规划编制自治区牵头，两岸各级地方政府协同组织编制。设计单位需要与多方对接和协调，规划编制程序较之一般规划更为复杂。 本次规划需要与两岸已有的规划进行衔接。东岸相关的已有规划有乌鲁木齐市总体规划和五一新镇总体规划，西岸相关的已有规划有昌吉市总体规划和城区控制性详细规划、农业园总体规划和控制性详细规划。两岸已有规划的层次和深度不一致，为本次规划对接增加了复杂性。 跨界规划由于要保证规划的可实施性和可操作性，通常会有一系列专项规划和详细规划平行编制。头屯河地区除了头屯河总规以外有四项平行在编规划，平行在编规划之间在规划内容上需要相互协调和对接，也增加了本次规划的复杂性。 综上所述，跨界地区的规划存在建设步调不一致、发展目标不同、基础设施缺乏协调、不同的信息平台、不同的规划基础等方面的问题，造成跨界规划编制难度较大。但是，编制跨界规划的地区通常存在区位一体、资源互补、产业相依、人文相亲的天然联系，具有需要协调发展的内在必然性和现实的紧迫性，亟需创新性的跨界规划来推动跨界地区的协调发展。 从协调角度出发的跨界规划编制方法 跨界地区不同的行政区出于自身发展的考虑，各城市为了保证自己在竞争中处于优势地位，往往在城市空间发展上只考虑自身短期利益，行政区经济利益博弈造成了跨界地区各行政区之间不同的发展诉求和不同发展步调。但从区域经济学来看，临近的行政区双方合作的总收益总是高于不合作的收益。因此，从长远发展考虑，跨界地区的功能定位需要从区域整体发展的角度进行统筹考虑。 区域政策环境推动头屯河滨河地区整体功能的升级。头屯河总规通过分析区域政策环境，从区域整体发展判断头屯河地区在乌昌地区的功能定位。综合分析“乌鲁木齐—十二师—昌吉”的都市区空间结构，十二师作为乌鲁木齐市和昌吉市之间的洼地区域，将是乌昌都市区未来拓展的重点地区。区域政策环境和重大基础设施的支撑将推动头屯河滨河地区功能定位的全面升级。头屯河滨河地区功能定位将有望从边界地区向乌昌地区中心性和区域门户性功能转变。 跨界地区的用地布局规划，不能单纯的就规划范围讨论规划范围的空间布局，需要从区域整体协调发展的角度出发，判断区域空间发展态势，在研究区域空间整体格局的前提下探讨跨界地区与腹地之间的空间关系。 结合跨界规划的特殊性，本次规划增加了区域层面的空间发展研究，为头屯河滨河地区的总体空间布局提供技术支撑。规划通过对区域未来空间发展趋势分析，研究昌吉市和兵团十二师三坪新区在空间发展之间的关系，从而探讨头屯河滨河地区与东西腹地昌吉市、三坪新区之间的关系。 通过分析上位规划和结合目前乌昌地区空间发展态势，判断乌昌地区的发展可以利用乌昌机场扩建和头屯河整治的契机，将推动昌吉市城区和兵团十二师三坪新区之间形成“双城融合”发展的态势，构筑乌昌都市区新的发展核心，优化乌昌都市区空间结构。笔者判定未来乌昌都市区将形成“两区融合、构筑双核”的空间架构（图5）。这一发展构架的确定明确了头屯河流域及两岸地区未来将是昌吉和三坪新区合作与衔接的连接纽带。 图5 乌昌都市区“两区融合、构筑双核”的空间结构图 a.从区域空间结构到滨河空间布局 在宏观发展背景的影响下，规划研究确定“昌吉市—三坪新区”区域空间结构为“一带两轴、双核多心”。“一带”为“昌吉市—三坪新区”组合型城市的城市综合服务功能带，连接昌吉市城市综合中心、头屯河滨河服务中心和三坪新区综合服务中心（图6）。 图6 “昌吉市—三坪新区”组合发展模式区域空间结构研究 规划在充分研究区域空间结构的基础上确定头屯河沿岸地区空间布局结构。昌吉市和三坪新区的服务中心是城市公共服务中心，头屯河滨河服务中心与其他两个中心错位发展，依托机场发展成为国际门户展示窗口（图7）。 图7 头屯河沿岸地区空间结构规划图 b.从区域交通到滨河交通 在充分研究乌昌地区各区域综合交通规划的基础上，规划提出构建“昌吉市—兵团十二师三坪新区”双城便利的道路联通系统，促进昌吉市、三坪新区与周边地区的紧密联系和整体发展。规划构筑双城交通外环，形成六条贯穿昌吉和三坪新区的横向道路，同时落实乌鲁木齐总规和区域交通规划确定的轨道交通线路，弱化头屯河滨河地区过境功能，引导头屯河地区向区域中心地区发展。头屯河总规的交通规划在区域综合交通网络研究的指引下进行规划布局，满足区域发展的要求（图8、图9）。规划还在区域研究层面增加了区域产业发展研究、区域生态、景观结构研究等，为头屯河滨河地区总体布局做出了充分的区域层面的研究支撑。 图8 “昌吉市—三坪新区”组合发展模式区域综合交通研究 图9 头屯河沿岸地区道路交通规划图 跨界规划的编制不仅需要特殊的编制技术，而且也需要特殊的编制组织模式。由于跨界规划是出于双方明晰的合作及双方可能的长远利益才开展的，因此，很多时候跨界规划需要上级部门参与协调，从更高的层级明确地区发展目标，组织跨界规划的编制和实施。 头屯河总规涉及到两岸三地政府，本次规划由新疆自治区建设厅牵头，两岸三地共同合作，成立头屯河综合治理办公室，负责组织头屯河滨河地区一系列规划的编制和实施工作。 a.定期召开项目研讨会 头屯河总体规划，编制过程中规划编制组前后共十几次向两岸三地各级政府及各层面的专家进行编制内容的汇报和沟通，引导两岸三地定期召开研讨会，促进两岸三地在发展思路上达成一致。研讨会主要包含三个方面的内容。 （1）同治头屯河生态环境。研讨会确定逐步搬迁两岸工厂，实现“退二进三”，停止采沙挖沙，逐步恢复头屯河生态环境，重塑头屯河河流景观特色。 （2）明确头屯河发展定位。研讨会确定重组头屯河地区的空间结构，提升头屯河两岸产业形态，确立高效协作、科学合理的头屯河产业功能。研讨会确定了昌吉市和十二师三坪新区“双城融合”发展思路，确立了头屯河滨河地区发展成为“生态休闲水岸、都市文化长廊、国际交往窗口”的发展目标。另外通过研讨会，确定头屯河总体规划用地布局与两岸已有规划之间对接方式，协调头屯河总规与同期在编规划内容上的融合。 b.召开基础设施协调会 除了定期开展项目研讨会以外，为了保证头屯河总体规划编制的可操作性，编制组曾多次协同头屯河综合治理办公室召开基础设施协调会，重点协调以下两个方面的内容。 （1）协商交通通道，实现交通一体化发展。为了促进两岸融合发展，编制组多次协同组织协调会协商解决两岸交通通道的布局和走向，如具体包括乌鲁木齐西外环高速在兵团十二师境内走向和断面形式、东西两岸桥梁位置等。 （2）协商市政基础设施，实现设施共享。整合服务资源，跨界共享重大市政基础设施，如昌吉市污水处理厂的公用。 编制组通过协同综合治理办公室组织多方研讨会和设施协调会，不仅促进了两岸发展目标和发展思路的一致性，整合了两岸的规划布局，更重要的是促进了规划编制内容的科学性和可操作性。 跨界地区总体规划编制的同时,跨界地区的更高层级的政府往往会组织多项专项规划或者详细规划的规划编制,建立规划实施的支撑体系，保证跨界规划的有效实施。头屯河总体规划编制时，同期组织了头屯河沿岸景观规划、头屯河沿岸综合整治工程水利工程方案、头屯河沿岸综合整治城市设计和头屯河一期改造工程四项专项和详细规划的编制。头屯河总体规划作为该地区的纲领性规划，既要统领平行在编的各项规划，又要衔接部分规划内容，保证规划之间的融合性。 a.提出景观规划重点 头屯河总规需要对景观规划的重点提出要求，总体规划确定“一带、一主两次、三轴”的滨河景观结构，加强与两岸横向三条景观轴线的衔接，优化滨河城市功能结构布局，提升滨河整体用地功能，构建与两岸用地功能布局相融合的滨水景观带。 b.对接水景观方案 头屯河沿岸综合整治工程水利工程方案按照头屯河两岸景观规划确定的景观水面核算景观需水总量，确定景观用水水源，判断景观水面形成的可行性。头屯河总体规划的水面线范围要与水利工程方案的水面线相衔接。 c.渗透城市设计思路 头屯河总规与城市设计规划之间形成了良性互动，总规在用地布局上融入头屯河城市设计提出的“疏密有致”的规划布局理念。西岸用地布局因地制宜扩大滨河绿地，增强滨河空间开放性；东岸强调节点之间以开敞空间相隔。总规同时融入城市设计提出的不同尺度节点采用不同开发模式的思路，规划布局不同密度的道路网系统，打造水城一体的滨河城市景观。 d.对在建项目提出具体建设要求 本次规划在坚持区域协调发展的基础上，同时考虑市场为主导的开发建设。规划对头屯河一期改造工程提出包括用地布局、市政设施配置、地下空间开发、轨道站点的预留等具体的建设要求，将公众利益与建设主体利益相结合统筹考虑，科学的推动了头屯河滨河地区的规划实施。 结语：协调与合作 头屯河总体规划以区域协同发展为出发点，通过构建区域未来整体发展框架指导滨河地区未来的功能定位和空间布局，有效地避免了跨界地区规划难以融合的尴尬。在头屯河总体规划编制和组织的“外衣”下，是两岸三地在规划对接、设施共享、共同治理等多方面多层次的互动和协调，最终形成了对接两岸现状、对接已有规划、对接同期在编规划，符合两岸总体发展目标的规划成果。通过头屯河总体规划的编制，积极推动了两岸三地的规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务合作管理的新格局的构建。 [1]王亮.北京和东南环京地区跨界协同发展:特征、问题和空间管制探索[C]//新常态:传承与变革——2015中国城市规划年会论文集(12区域规划与城市经济),2015. [2]李开平,黎云,广州市城市规划编制研究中心广佛同城化项目组.城镇密集地区城市规划合作的探索与实践——以'广佛同城'为例[J].规划师,2010(9). [3]尤勇.区域协调背景下同城化解析[J].江苏城市规划,2010(5). [4]张晋庆,刘中元.跨行政区的都市区整合要点辨析及规划策略——以宁德城市总体规划为例[J].城市规划学刊,2012(7). [5]刘松龄,刘中元.跨界规划的实施问题与保障机制构建——以广佛同城规划为例[J].现代城市研究,2012(4). [6]严奉天,刘贵利.浅谈省级'跨界地区'规划管理与咨询[J].城市发展研究,2012(10). [7]沈建法.城市跨界发展与融合——港深案例研究[J].城市规划,2013(6). [8]王尚,赵新.广佛同城化思考[J].现代商贸工业,2009(19).
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