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【审判规则】 行政机关的具体行政行为虽有瑕疵，但撤销该具体行政行为将造成更大的损失，且行政相对人已经为履行该行政行为投入了必要准备的，基于信赖利益保护原则，行政机关不应撤销该具体行政行为。 【关 键 词】 行政 土地 行政确认 具体行政行为 瑕疵 撤销 损失 行政相对人 履行 必要准备 依赖利益保护 撤销 【基本案情】 冉XX、田XX系夫妻关系，系忠县新生镇银山村五社村民，家庭人口户口登记为三人，在银山村五社有住房一间，面积为51．52平方米。县政府为鼓励异地农民进入农民新村建房，决定在新生镇果梁村七社(原四方村二社)建设农民新村。冉XX提出建房申请，经村、社、乡签注意见，县政府给其颁发了《忠县农(居)民住房建设用地批准证》。后县政府以冉XX假冒四方村二社移民，作出确认颁发给冉XX颁发的住宅建设用地批准证无效的决定。冉XX之妻田XX又以自己的名义申请在原冉XX所申请建房的同一土地上建房，经村、社以及新生镇政府签注意见后，县政府为其颁发了《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》。县政府经审查认定：社、村及其调查人签注意见的时间有误，以及冉XX在以骗取行为取得的住宅建设用地批准证被确认无效后，再次以其妻田XX名义申请建房用地，谎报了家庭人口六人并与社村共同编造同意建房用地签注意见的时间，有明显欺骗行为，且未经村民小组代表大会讨论，违反法定程序；驻队干部是2003年6月签注意见，而写为2002年12月10日，属弄虚作假行为；镇政府土地管理干部明知该建设用地已将该处选址给移民搬迁户冉瑞尧，却又将此地批给冉XX，后又再次批给冉XX之妻田XX，导致纠纷，损害了政府形象。遂作出忠府(2003)119号文件，确认颁发给田XX住宅建设用地批准证无效。田XX对忠府(2003)119号文件不服，申请重庆市人民政府复议。经复议，维持了县政府的处理决定 田XX、冉XX以其依据该文件规定申请建房符合有关规定，具备一切有关手续并与新生镇政府签订了建房协议、缴纳了有关费用，新生镇政府、果梁村社干部办理证件的有关手续和程序并不违规违法，其也不存在谎报家庭人口及未批准就占用此宅基地的情况，县政府作出的(2003)119号通知属于认定事实和适用法律错误为由，提起诉讼，请求予以撤销。 县政府辩称：本政府已作出文件确认冉XX以骗取行为取得的住宅建设用地批准证无效。田XX针对争议地再次提出建房申请，本政府工作人员在不知情且有村、社、镇虚假签注意见的情况下给田XX颁发了建设用地批准证。但是经查明田XX属银山村五社村民，不符合农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，同时，田XX隐瞒其原有住房面积和谎报家庭人口，谎报申请建房时间，且未经村民大会讨论同意。本政府作出的批准无效的确认是正确的。请求驳回田XX的诉讼请求。 【争议焦点】 行政机关的具体行政行为存在瑕疵，但行政相对人已经为履行该行政行为投入了必要准备，可否基于信赖利益保护原则不予撤销该具体行政行为。 【审判结果】 一审法院判决：维持县政府作出的确认建设用地批准证无效的决定。 田XX、冉XX不服一审判决，提起上诉称：其家庭实际人口是六人，而户口登记为三人是户籍登记错误，家庭人口应以实际人数为准；按《土地管理法》第六十二条规定，其首先填报申请表，再由村组进行讨论核实通过，并签注意见后，由镇人民政府审核，最后通过县政府批准，并未违反程序；镇政府将同宗地指定给冉瑞尧、冉XX二人，导致纠纷，损害了政府形象的认定是不属实的。请求二审法院依法改判。 县政府辩称：田XX、冉XX申请建房时隐瞒了原有住房面积和谎报家庭人口，谎报申请建房时间，在村、镇干部的“帮助”下弄虚作假，其建设用地又未经村民代表会议讨论同意，违反了法律的规定，本府依法予以纠正是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 二审法院判决：撤销一审行政判决；撤销县政府作出的确认建设用地批准证无效的决定。 【审判规则评析】 首先，田XX、冉XX申请县政府颁发住宅建设用地批准证中的人数确有错误，但该错误系由其他人员疏忽造成的。故县政府确认颁发给田XX的建设用地批准证无效的决定中认定田XX存在欺骗行为，没有事实依据。其次，田XX、冉XX为取得该争议地已经投入了必要的金钱。镇政府纠正该错误的行政行为会给田XX、冉XX带来不必要的损害，其损害会大于纠正错误的行政行为所保护的公共利益。且田XX在申请颁发建设用地批准证的过程中并无过错，其信赖利益应予以保护。故根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，田XX获取的建设用地批准证的程序符合法律规定，县政府撤销颁发给田XX批准证的行为应认定为无效。县政府应认真完成田XX占地建房的有关手续，使田XX的合法权益得到实现。 【适用法律】 《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款 农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。 【法律文书】 行政起诉状 行政答辩状 行政上诉状 行政上诉答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书 行政二审判决书 【效力与冲突规避】 参考性案例 有效 参考适用
田XX诉X县政府土地行政确认纠纷案
【案例信息】 【中 法 码】行政法·行政法基本原则·实体性原则·信赖保护原则 (A0101023) 【案 由】 行政确认/诉讼、受理、裁判类纠纷 【判决日期】 2006年04月29日 【权威公布】 被重庆市高级人民法院《重庆审判案例精选》2008年(第三集)收录 【检 索 码】 E06241+4++CQ++++0406D 【审理法院】 重庆市高级人民法院 【审级程序】 第二审程序 【上 诉 人】 田XX 冉XX（原审原告） 【被上诉人】 X县政府（原审被告）
【裁判文书原文】 (如使用请核对裁判文书原件内容) 《行政判决书》 上诉人(一审原告)：田XX，女，生于1961年4月18日，汉族，重庆市忠县人，务农，住忠县新生镇银山村5社。 上诉人(一审原告)：冉XX，男，生于1964年12月11日，汉族，重庆市忠县人，务农，住址同上。(系田XX之夫) 被上诉人(一审被告)：X县政府(以下简称县政府)。 法定代表人：甘联君，县长。 上诉人田XX、冉XX因与被上诉人X县政府确认颁证行为一案，不服一审人民法院判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭审理了本案，现已审理终结。 原告田XX诉称：原告积极响应县政府(2002)73号文件的规定，鼓励农民用原有的宅基地置换符合规定的土地异地建设，原告家不存在谎报家庭人口，更不需要村民小组代表会讨论，原告依据该文件规定申请建房符合有关规定，具备一切有关手续并与新生镇政府签订了建房协议、缴纳了有关费用，新生镇政府、果梁村社干部办理证件的有关手续和程序并不违规违法，原告田XX也不存在未批准就占用此宅基地的情况。被告X县政府作出的(2003)119号通知属于认定事实和适用法律错误，请求法院撤销。 被告县政府辩称：2003年2月新生镇银山村五社村民冉XX以果梁村七社移民名义申请在争议地建房，镇政府未严格审查，上报县政府获得了(2003) No．0013216号住房建设用地批准证，2003年5月23日县政府以(2003)41号文件确认该批准无效。2003年6月原告田XX针对争议地再次提出建房申请，在村社有关干部的弄虚作假下，镇政府也未审查签注了同意用地意见，上报县行政大厅，其工作人员在不知情且有村、社、镇签注意见的情况下给原告田XX颁发丁建设用地批准证。但是，原告田XX属银山村五社村民，有宅基地却申请在果梁村七社用地，不符合农村村民一户只能拥有一处宅基地的规定，同时，田XX隐瞒其原有住房面积和谎报家庭人口，谎报申请建房时间，且未经村民大会讨论同意。县政府作出的批准无效的确认是正确的，而且事实清楚，适用法律正确，请求驳回原告田XX的诉讼请求。 田XX提交了以下证据： (1)忠府办发(2002)73号关于印发忠县农民新村规划建设管理实施办法，证明X县政府对新农村建设的实施情况； (2)县建委审核新村规划图，证明本案争议之地已经忠县建委核定为农民新村建设用地； (3)冉XX缴纳的管理费及土地征用费，证明冉XX为了建房而缴纳了管理费及土地征用费； (4)冉XX与田玉权、冉淑辉签订的迁坟协议及迁坟款，证明上诉人冉XX夫妇为了在争议之地建房与田玉权、冉淑辉签订了迁坟协议并支付了迁坟款； (5)田XX办理的路政管理临时许可证，证明上诉人田XX为了建房而办理了路政管理临时许可证； (6)王卫友、田玉权住宅建设批准证，证明该农民新村规划区内的另外两户获取的住宅建设批准； (7)果梁村委新村建房的情况说明，证明农民新村建房户的； (8)田XX住宅建设用地批准证，证明田XX的建设用地获得批准； (9)冉瑞尧户口卡及村委情况的说明，证明冉瑞尧一家的基本情况； (10)忠府(2003)119号通知，确认X县政府颁发给田XX的(2003)No．0008302号住宅建设用地批准证无效； (11)冉XX、田XX原有房屋照片，证明冉XX、田XX原有住房情况； (12)市政府(2005)97号复议决定，证明该案已经过行政复议。 县政府提交了以下证据： (1)《土地管理法》第六十二、七十六、七十七、七十八条，证明被上诉人作出具体行政行为的依据； (2)《重庆市土地管理规定》第三十二、三十三、六十九条，证明被上诉人作出具体行政行为的依据； (3)冉XX、田XX户口簿，证明上诉人的身份为农民； (4)土地违法案件勘测笔录，证明上诉人违法占地的情况； (5)忠县村(居)民宅基地登记卡，证明上诉人宅基地的情况； (6)冉XX、田XX原房屋照片，证明上诉人原住宅情况； (7)冉XX建设用地申请表，证明上诉人冉XX提出了申请； (8)田XX建设用地申请表，证明上诉人田XX提出了申请； (9)询问周成国、王琦、叶俊笔录，证明办理田XX住宅建设用地批准证的过程； (10)启良建设用地批准证，证明冉XX的建设用地曾获得批准； (11)田XX建设用地批准证存根，证明田XX的建设用地曾获得批准； (12)忠国土资发(2003)64号文件，作出具体行政行为的依据； (13)忠府(2003)41号文，确认X县政府颁发给上诉人冉XX的(2003)No．0013216号住宅建设用地批准证无效； (14)忠府(2003)119号文，确认X县政府颁发给田XX的(2003)No．0008302号住宅建设用地批准证无效； (15)冉XX、冉瑞尧争议土地照片，证明冉XX、冉瑞尧之间争议地的范围； (16)冉瑞尧批准建设用地申请表，证明冉瑞尧也曾提出申请建房； (17)冉瑞尧户口簿，证明冉瑞尧的身份情况； (18)三峡水库农村人口房屋及附属设施淹没调查表，证明三峡水库淹没的农村人口房屋及附属设施情况； (19)冉瑞尧与新生镇政府签订《建房协议》，证明冉瑞尧与新生镇政府已达成了建房协议； (20)新生镇政府收取冉瑞尧建房保证金发票，证明冉瑞尧已交建房保证金； (21)忠丰公路项目部证明，证明忠丰公路项目部曾将争议之地用于对冉瑞尧的安置； (22)冉瑞尧之子付青苗款收条四张，证明冉瑞尧为了建房支付了青苗款； (23)市人大(2003)第2449号信访处文单及举报信，证明冉瑞尧曾向重庆市人大反映和举报该案的有关情况； (24)土地违法案件结案报告，证明行政机关对该起土地违法案件的处理结案情况。 原审法院经审理查明：原告冉XX、田XX系夫妻关系，系忠县新生镇银山村五社村民，家庭人口户口登记为三人，在银山村五社有住房一间，面积为51．52平方米。忠县新生镇根据被告县政府忠府办发(2002)73号《关于忠县农民新村规划建设管理实施办法》的要求，通过规划，在新生镇果梁村七社(原四方村二社)建设农民新村。根据忠府办发(2002)73号文件规定，鼓励异地农民进入农民新村建房。2002年冉XX以四方村二社移民迁建为由提出申请，经村、社、乡签注意见，被告县政府给冉XX颁发了N.0013216号《忠县农(居)民住房建设用地批准证》；2003年5月23日，被告县政府以冉XX假冒四方村二社移民，作出忠府(2003)41号决定，确认颁发给冉XX(2003)No．0013216号住宅建设用地批准证无效。2003年6月冉XX之妻田XX以自己的名义申请在原冉XX所申请建房的同一土地上建房，经村、社以及新生镇政府签注意见后，被告县政府于2003年7月4日给原告田XX颁发了(2003)No．0008302号《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》。被告县政府又于2003年9月29日作出忠府(2003)119号文件，确认颁发给原告田XX的(2003)N.0008302号《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》无效。被告县政府确认颁发给田XX的住宅建设用地批准证无效的原因有三：一是社、村及其调查人签注意见的时间有误，以及冉XX在以骗取行为取得的住宅建设用地批准证被确认无效后，再次以其妻田XX名义申请建房用地，谎报了家庭人口六人(该户户口登记为三人)并与社村共同编造同意建房用地签注意见的时间，有明显欺骗行为，且未经村民小组代表大会讨论，违反法定程序；二是驻队干部是2003年6月签注意见，而写为2002年12月10日，属弄虚作假行为；三是镇政府土地管理干部明知该建设用地已于2001年1月忠丰公路工程项目部移民复建公路工程建设的需要，将该处选址给移民搬迁户冉瑞尧，却又将此地批给冉XX，后又再次批给冉XX之妻田XX，导致纠纷，损害了政府形象。田XX对忠府(2003)119号文件不服，申请重庆市人民政府复议，重庆市人民政府经复议，维持了被告县政府的处理决定。冉XX、田XX仍不服，向重庆市第二中级人民法院提起行政诉讼。 原审法院认为：原告冉XX以新生镇四方村二社的移民，申请在四方村二社(现果梁村七社)建房，取得了住宅建设用地批准证，被告县政府于2003年5月23日作出冉XX取得批准手续无效的决定。此后，原告田XX再次申请，而在申请表上社、村及驻队干部签注意见的时间先于被告县政府作出确认冉XX取得的住宅建设用地批准无效决定之前，属明显的弄虚作假行为。虽然，新生镇政府签注了意见，并获得了批准手续，但是，批准机关被告县政府发现后自行纠正。对于原告及相关基层组织和个人所采取的弄虚作假行为，被告县政府进行纠正，作出确认批准无效的决定，并无不妥。况且，原告冉XX、田XX又不属果梁村七社村民，在银山村五社有住房，其主张按忠县府发(2002)73号文件规定取得的住宅建设用地批准证应有效，但是，新生镇果梁村七社是否属农民新村现只有红线规划图，并无忠县建设委员会规划农民新村的批准文件。因此，被告县政府对原告田XX所取得的《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》确认无效的通知，事实清楚，证据充分，适用法律正确。原告冉XX、田XX的诉讼请求不能成立。 一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决： 维持被告X县政府忠府(2003)119号关于确认(2003)No．0008302号《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》无效的通知。 上诉人田XX、冉XX不服一审法院判决，向本院提起上诉称：一审法院认定事实错误。上诉人假冒移民的事实和上诉人谎报家庭人口的事实认定错误，上诉人家庭实际人口是六人，而户口登记为三人是尸证登记错误，家庭人口应以实际人数为准；一审法院认定未经村民小组代表大会讨论而违反法定程序是不对的，按《土地管理法》第六十二条规定，上诉人首先填报申请表，再由村组进行讨论核实通过，并签注意见后，由镇人民政府审核，最后通过被上诉人县政府批准，并未违反程序；新生镇政府将同宗地指定给冉瑞尧、冉XX二人，导致纠纷，损害了政府形象的认定是不属实的。一审法院认定村组及驻队干部弄虚作假的事实是错误的。一审法院认定红线规划图无县建委批准文件而判上诉人败诉理由不成立，因为该批准文件的有无在法庭上并没有审理，上诉人没有责任向法院出示行政机关宅基地审批过程中的相关文件，而且被上诉人作出忠(2003)119号文的理由并不是没有县建委批准文件。请求二审法院依法改判。 被上诉人X县政府答辩称：忠府(2003)119号文件作出的具体行政行为是正确合法的，上诉人申请建房时隐瞒了原有住房面积和谎报家庭人口，谎报申请建房时间，在村、镇干部的“帮助”下弄虚作假，其建设用地又未经村民代表会议讨论同意，违反了法律的规定，本府依法予以纠正是正确的；一审法院判决事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理认定事实如下：一审法院认定“2002年冉XX以四方村二社移民迁建为由提出申请”的事实由于无证据予以支持，本院不予确认外，对于一审法院认定的其他事实，诉讼双方当事人在二审中没有争议，本院予以确认。 本院认为：上诉人冉XX、田XX申请被上诉人X县政府颁发《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》中的部分内容确有错误，但皆因其他人员疏忽造成，忠府(2003)119号X县政府关于确认(1003)N.0008302号《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》无效的通知中认定冉XX、田XX有欺骗行为缺乏证据予以证明。对该争议之地从证据上看，目前冉瑞尧并未取得该争议之地的使用权。上诉人田XX为取得该争议地投入了必要的金钱。被上诉人对于有错误的行政行为虽然可以自行纠正，但应考虑是否会因此给当事人带来不必要的损害，其损害是否会大于纠正错误的行政行为所保护的公共利益。田XX在申请颁发建设用地批准证的过程中并无过错，其信赖利益应予以保护，并且与建设农民新村的公共利益并不矛盾。根据《土地管理法》第六十二条第三款规定，上诉人田XX获取的住宅建设用地批准证其程序是符合法律规定的。被上诉人应认真完成上诉人占地建房的有关手续，使上诉人的合法权益得到实现。综上，忠府(2003)119号文件认定事实不清，一审法院予以维持不当，上诉人的上诉理由部分成立。 本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项的规定，判决： 一．撤销重庆市第二中级人民法院(2005)渝二中行初字第31号行政判决； 二．撤销重庆市X县政府忠府(2003)119号关于确认(2003)N.0008302号《忠县农(居)民住宅建设用地批准证》无效的通知。
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